Enquête sur les parcs archéologiques de Sicile, partie 1: les maires comme surintendants

“Le grand effort auquel l’avenir est appelé est de parvenir à la plus grande connaissance objective possible pour étayer les décisions politiques”, écrivait le juriste Feliciano Benvenuti en 2006. La confusion des plans entre ceux qui doivent fournir cette connaissance technique et ceux qui doivent la traduire en action politique représente l’échec de ce “grand effort” auquel le “futur” a été appelé. C’est ce qui se passe en Sicile, en allant encore plus loin: la protection des surintendances passe aux mains des maires. Cela me fait penser à Renzi qui a dit que la “surintendance” est “le mot le plus laid du vocabulaire” ou au maire de Florence Dario Nardella (Italia Viva) qui a demandé au gouvernement de donner aux maires des villes d’art la possibilité de surmonter les contraintes qui pèsent sur le patrimoine historico-artistique.

De Florence à Palerme, c’est encore un membre d’Italia Viva, Luca Sammartino, qui a tenté l’an dernier avec un projet de loi de déléguer l’octroi des autorisations paysagères aux municipalités. Cette fois, c’est au tour d’Alberto Samonà, conseiller de la Lega Nord pour le patrimoine culturel et l’identité sicilienne, déjà sévèrement critiqué pour les dépôts de musées ouverts aux particuliers, d’expérimenter une nouvelle “mutation génétique” de la protection. C’est inquiétant parce que cela concerne la partie la plus importante de tout le patrimoine culturel sicilien, celle des 14 parcs archéologiques, des millions de mètres carrés de territoire, une concentration de biens culturels et paysagers parmi les plus importants au monde.

Il y a presque trois mois, le 13 février, Samonà annonçait qu’il nommerait prochainement les comités technico-scientifiques de ces parcs: “c’est un acte qui trouve son fondement dans la loi”, a-t-il déclaré, “et qui exprime une volonté précise du gouvernement Musumeci”. Il est difficile de ne pas remarquer la coïncidence temporelle avec laquelle, à peine deux semaines plus tôt dans La Sicilia, l’écrivain avait signalé le retard inexplicable dans l’installation de ces organismes tant dans les parcs de l’ancienne institution que dans ceux créés il y a deux ans, ce qui avait condamné ces instituts à une longue période de mise sous tutelle, voulue par le gouvernement en place, non justifiée par une quelconque “urgence”. C’est comme si des commissaires du gouvernement avaient été placés dans les musées et parcs autonomes du ministère de la Culture à la place des conseils d’administration, des comités et des conseils d’audit. “C’est un acte qui a son fondement dans la loi”, précisément, alors que le commissionnariat prolongé ne s’appuie sur aucune loi régionale, puisque la nomination des commissaires n’est envisagée que dans le cas où les CA n’ont pas adopté les comptes généraux ou le budget annuel dans les délais (loi régionale n°16/2017). En tout état de cause, il s’agit d’un commissaire limité à “l’adoption immédiate du document comptable et à la reconstitution du conseil caduc”. Or, ces commissaires ont été systématiquement renouvelés, transformant une gestion “ d’urgence ” déjà injustifiée en gestion ordinaire. En particulier, les commissions des dix parcs constitués dans le lot du 11 avril 2018 ordonné par le président de la Région, Nello Musumeci (“une des missions les plus significatives du gouvernement”, lit-on dans le communiqué), en tant que conseiller intérimaire, auraient dû être nommées dans les deux mois suivant cette institution et, au lieu de cela, deux ans se sont écoulés.

Le contraste est saisissant entre la rapidité de ces institutions et le temps antédiluvien avec lequel a été reportée l’installation des organes de co-gouvernance qui pourraient réellement faire de ces institutions les avant-postes de la palingénésie, y compris d’un point de vue économique, pour une partie importante du patrimoine régional, représenté par les sites archéologiques.

Le parc Himera. Photo de Clemens Franz

La dyarchie opérationnelle directeur-commissaire

En attendant que le conseiller municipal agisse, les parcs restent donc entre les mains d’une dyarchie opérationnelle: le directeur et le commissaire du parc. Où même le premier est l’expression d’un choix “souverain”. Les directeurs des parcs qui portent la signature du conseiller Musumeci ont été directement nommés par lui. Les doutes sur les aspects procéduraux ne manquent pas.

En effet, contrairement à ce qui est prévu pour tous les autres directeurs, surintendants ou directeurs de musée, ces nominations ont été faites en passant par la procédure sélective avec avis public. Selon une jurisprudence bien établie en la matière, toute nomination ne peut se faire “ad personam”, mais doit passer par une sélection comparative. Même les concours internationaux pour les super-directeurs des États autonomes, pourtant contestés, depuis le premier en 2015, prévoyaient que le ministre choisisse parmi un trio de candidats.

Ruines de Sélinonte. Photo par Franck Manogil

D’une loi pionnière à une mise en œuvre ratée

Les comités sont l’un des maillons clés du “modèle sicilien” de gouvernance décentralisée, envisagé en 2000 par la “loi Granata” qui a institué le parc archéologique et paysager de la Vallée des Temples, dictant en même temps les règles pour la mise en place du système des parcs archéologiques en Sicile. Une loi pionnière et avancée dans ses grandes lignes, qui conférait à ces institutsune "autonomie scientifique et de recherche, organisationnelle, administrative et financière". C’est cette loi qui a inspiré la réforme Franceschini en 2014. Une réglementation, il faut le souligner, qui ne se limite pas “seulement” à la création de parcs individuels, mais qui les conçoit comme faisant partie d’un système, dans une dimension plus large d’interconnexion, afin de générer des économies d’échelle, à travers le partage de services, d’instruments et de compétences professionnelles. Des concepts qui nous sont aujourd’hui familiers, ceux de “système” et de “réseau”, mais qui en font une loi extraordinairement moderne pour l’époque. Et qui l’est encore aujourd’hui, étant donné qu’il n’existe pas de “système de parcs” dans l’État. Le parc archéologique sicilien est différent de l’État. La définition même contenue dans le Code des Biens Culturels (art. 101, alinéa 2, lett. e) ne restitue pas sa spécificité: celle d’un supra-système qui unit les monuments archéologiques prééminents au paysage et à l’environnement, sans se réduire à la somme de ces catégories, mais en exprimant une nouvelle valeur en soi, qui le fait sortir d’une approche statique, qui est encore celle du “musée en plein air”. d’une approche statique, qui est encore celle du “musée en plein air” (encore mentionné dans le Code), à une approche dynamique, dans laquelle le parc doit viser à améliorer le potentiel archéologique en favorisant son interaction avec le potentiel socio-économique du territoire.

C’est cette loi qui a introduit, 14 ans avant la réforme ministérielle, le parc archéologique en tant qu’entité institutionnelle (le Code n’en donne qu’une définition) et le principe de l’autonomie financière qui lui permet de conserver les revenus de la gestion des biens confiés. Cela permet d’accélérer les procédures de comptabilité, de dépenses, de concessions ou encore d’encaissement de fonds provenant de personnes privées. Un mirage. Hormis Valle dei Templi, Naxos, Selinunte et Segesta, pour tous les autres parcs, un service de trésorerie et d’encaissement n’a pas encore été activé, si bien qu’ils continuent à recevoir, avec retard, les dotations des bureaux centraux et que tout ce qu’ils gagnent finit dans la seule marmite du budget régional.

Une loi, cependant, qui n’est pas exempte de contradictions et de lacunes qui sont apparues dans toute leur ampleur dans la phase d’application, tentée à plusieurs reprises au cours de la dernière décennie sous les gouvernements Lombardo, Crocetta et, plus récemment, Musumeci (j’ai consacré de nombreux articles à ce sujet, dans “Il Giornale”, dans “Il Giovanni”, dans “Il Giovanni”, dans “Il Giovanni”).J’ai consacré de nombreux articles à ce sujet, dans "IlGiornale dell’Arte" et"Il Giornale dell’Architettura", relancés dans"Emergenza Cultura" et dans tous les principaux journaux siciliens). Une longue histoire de mauvaise politique et administration ("BlogSicilia"), où il y a aussi de la place pour un parc fantôme, Segesta, et un parc sans périmètre, Pantelleria. Vingt ans au cours desquels seuls trois parcs ont vu le jour. Jusqu’à ce que le gouvernement actuel se charge de créer tous les autres, au prix d’astuces, de lois contournées, d’interprétations “créatives” des lois, d’affiliations forcées entre sites culturels et commissaires au lieu d’organes de gouvernance. En renonçant à se concentrer sur des pôles d’excellence sélectionnés et qualifiés, il n’est pas difficile de prévoir, par exemple, que l’autonomie ne sera pas durable pour ceux qui ont peu d’argent dans leurs caisses. Elle n’est un luxe que pour une poignée de parcs, les “grands” qui ont un certain chiffre d’affaires. Parmi les nouveaux, seuls Syracuse et Piazza Armerina pourront le faire.

Pour permettre la mise en place des procédures de gestion financière, un"fonds de péréquation“ a été créé dans la récente loi de finances, que le conseiller Samonà a qualifiée de ”révolution". Son prédécesseur Sebastiano Tusa, tragiquement décédé, y avait déjà pensé. En fait, un fonds de péréquation financière similaire a déjà été créé depuis 2015 pour les instituts du ministère de la culture, où, cependant, le transfert de fonds vers les plus forts économiquement en faveur des plus faibles se fait à hauteur de 20 pour cent des ventes de billets, alors qu’en Sicile il n’est que de 10 pour cent. Et si un mécanisme de bonus est prévu pour les premiers, si l’on n’envisage pas quelque chose de similaire pour les parcs siciliens “plus faibles”, le risque est de favoriser une gestion “peu dynamique” de la part des directeurs des petites structures qui pourraient se reposer sur une contribution financière venant d’en haut et ne faire que de l’administration ordinaire, sans développer de projets pour leurs propres structures. L’apport pourrait être proportionnel, par exemple, à la capacité de gestion du directeur à savoir administrer ses fonds, à mesurer les activités scientifiques et populaires du patrimoine administré, à la capacité à promouvoir des événements culturels, etc. Mettons également en place une structure tierce capable de juger ces activités.

Mais les questions financières mises à part, revenons à ce qui apparaît de prime abord comme une bonne nouvelle: le conseiller veut enfin mettre en place des organes technico-scientifiques pour encadrer les directeurs. D’autant plus que, comme nous le dénonçons depuis des années, ces derniers sont rarement des archéologues. Si ce ne sont pas des archéologues, qui donc devrait “présider” des institutions qui, contrairement aux surintendances pluridisciplinaires, sont thématiques? D’ailleurs, ces institutions s’appellent des parcs archéologiques et non des parcs culturels.

Si nous examinons la nature de ces comités, leur composition et leurs tâches, la question prend une autre tournure. Malgré leur nom, il s’agit en fait d’organes collégiaux qui, plutôt que des techniciens, auront une majorité de sujets politiques, représentant des entités territoriales autres que la Région (les communes), avec le pouvoir d’exprimer un avis même sur les questions relatives à la protection. Ce que le conseiller prépare, en somme, c’est l’installation d’une véritable armée qui fera de ces comités des organes pléthoriques et ingérables.

Le théâtre de Segesta. Photo de Davide Mauro

De qui est composé le comité technico-scientifique ?

Bien que critiquée sur plusieurs points, la réforme de Franceschini n’a pas mélangé les fonctions administratives et politiques: dans les organes qui flanquent le directeur de l’État aux côtés des techniciens, il n’y a pas de maires, comme en Sicile. En effet, les comités sont composés comme suit: le directeur, qui les préside, le ou les maires des communes dont dépend le parc, deux experts désignés par le conseiller pour les biens culturels parmi les professeurs d’université ou les membres de fondations ou d’associations culturelles et environnementales “d’importance nationale”, et un expert désigné par le ou les maires, toujours parmi les professeurs ou les membres de fondations et d’associations “d’importance nationale”.

À comparer avec les parcs nationaux. Le comité scientifique, qui coopère avec le directeur pour décider des orientations scientifiques, est composé de quatre membres nommés par le ministre, le Conseil supérieur du patrimoine culturel, la région et la municipalité, choisis parmi les professeurs d’université titulaires ou les experts ayant des qualifications scientifiques avérées. Le maire ne siège donc pas directement au sein du comité, mais l’un de ses experts.

Dans les comités siciliens, en revanche, on trouve les maires des territoires inclus dans les parcs, jusqu’au nombre record de neuf pour un seul parc, celui d’Himera. Les parcs sont plus nombreux en Sicile que dans le reste de la péninsule: 14 contre 8. Hormis la Vallée des Temples (créée en 2000), Naxos (2007) et Segesta (2018), les dix parcs baptisés en 2019 par le président de la Région, Nello Musumeci, alors conseiller régional en exercice, relèvent de plusieurs communes en raison de fusions incongrues: en 9 celle d’Himera, en 6 celle de Catane, en 4 celles de Syracuse, Tindari et Kamarina, en 4 celle de Morgantina et Villa Romana del Casale, et celle des Îles Éoliennes. Selinunte, créée en 2013, a été élargie en 2019 avec Cave di Cusa et Pantelleria, ne relevant donc plus d’une seule municipalité, mais de trois.

À la base d’agrégations comme cette dernière ou celle de Villa del Casale avec Morgantina, ou Himera avec Solunto et Monte Jato, il est déjà difficile d’identifier des traits thématiques communs (typologiques: temples, villas sépulcrales, etc. ; synchroniques: villas de l’antiquité tardive, etc.), sans parler d’essayer de comprendre avec quels critères d’autres sites dépendants (non inclus dans le périmètre) ont été attribués, autres que les sites administratifs de la logique du chaudron. Le résultat est une géographie encore plus étendue, redessinée comme indiqué sur le site web du département: ainsi, par exemple, le parc archéologique de Gela, qui selon le décret qui l’institue relève d’une seule municipalité, en compte désormais 10, Tindari 10, Kamarina 9, Catane 7, Morgantina 6, etc. Samonà parle de “l’implication directe des maires sur le territoire desquels se trouvent les parcs”, mais les premiers citoyens de ces communes des sites agrégés n’ont pas été convoqués dans les organes, les comités, dans lesquels, pourtant, la “communauté du parc” devrait avoir le droit d’être représentée. En bref, ils sont considérés comme des maires de seconde zone.

Et même sans eux, celui qu’ils ont l’intention de nommer est, de toute façon, une équipe à dominante politique, dans des organes, rappelons-le, qui devraient être “techniques”. Reprenons l’exemple d’Himera: pas moins de 13 personnes devraient siéger au sein de la commission. Dans celui du parc italien le plus connu au monde, Pompéi, il y en a, outre le directeur, 4. Il ne s’agit pas seulement d’un problème quantitatif, mais aussi qualitatif. Si les maires sont en effet appelés à converger sur le nom d’un expert, leur propre “catégorie” est distinctement représentée par chacun d’entre eux: 9 maires, c’est-à-dire des politiques, contre 4 techniciens, pour rester dans l’exemple d’Himera. Treize responsables appelés à traiter non seulement des questions technico-scientifiques, mais aussi des questions de gestion. Une autre aberration sicilienne.

Fouilles archéologiques à Morgantina. Photo: Carlo Columba

Les tâches des comités

Le Comité agit également comme un conseil d’administration, un organe de gestion. Son avis complète l’efficacité des actes administratifs et il est appelé à se prononcer sur l’esquisse budgétaire, le programme annuel et triennal, les opérations à réaliser, et à adopter le rapport de gestion.

Nous entrons ainsi dans le vif du sujet: le fait le plus préoccupant est que la loi régionale prévoit que, par dérogation au Code du patrimoine culturel, ce sont ces comités, ainsi composés, qui autorisent, à la place du directeur, les interventions proposées par le directeur, y compris les démolitions, dans le périmètre du parc et qui délivrent l’autorisation paysagère (articles 21 et 146 du décret législatif 42/2004). C’est ce qu’établit la loi 20 et ce qui est également réitéré dans le règlement sur les parcs sous le titre “émission d’avis”. Il s’agit d’une ingérence sans précédent de la politique dans des questions qui ne devraient relever que de la prérogative des techniciens. Et pas des techniciens au sens générique du terme. Il ne devrait même pas s’agir de techniciens externes tels que des professeurs d’université ou des représentants d’associations, et encore moins du représentant du maire, qui n’ont pas les outils nécessaires pour apporter une contribution aux questions de protection. Seule la Surintendance est propriétaire.

En ce qui concerne les “techniciens”, soyons clairs: la loi exige des personnalités “d’importance nationale”. Une formule vague qui, par le passé, n’a en aucun cas imposé la nomination de personnalités de premier plan. Et non pas des personnalités de premier plan dans le domaine de l’ingénierie aérospatiale. Dans les parcs qui se disent archéologiques, il doit y avoir des archéologues. Pas comme à Tindari, où dans un parc de 11 sites archéologiques, il n’y en a par miracle qu’un seul. Seules des personnalités vraiment renommées justifient la présence de techniciens externes dans un parc qui dispose d’une autonomie scientifique et de recherche (loi régionale 20/2000, art. 20, c. 8) et qui prévoit déjà des figures technico-scientifiques dans son personnel.

Il est vrai que le directeur préside le comité, mais en raison de cette dérogation et du fait que l’avis est exprimé à la majorité, son avis peut être mis en minorité par les intérêts exprimés par les territoires, qui ne sont pas toujours compatibles avec la nécessité de préserver le patrimoine culturel. En d’autres termes, les maires peuvent se trouver dans une situation conflictuelle: d’une part, ils sont les porte-parole de ces intérêts et, d’autre part, ils sont appelés à se prononcer sur ceux-ci. Ils seront en conflit d’intérêt flagrant chaque fois qu’ils auront à prendre des mesures quelque peu contraignantes sur les territoires qu’ils administrent. N’oublions pas que le parc est constitué de biens appartenant à l’Etat régional, soumis à des contraintes archéologiques et paysagères sur lesquelles la compétence ne peut être déléguée aux maires. On aboutirait ainsi au paradoxe selon lequel le maire d’une commune, en cas d’imposition d’une contrainte archéologique, supérieure au Plan Réglementaire Général, devrait adapter le Prg à la contrainte et, au contraire, se trouverait doté d’un pouvoir de décision, capable d’influer sur les choix concernant les biens domaniaux du Parc.

Autre paradoxe. Lors de la création de ces parcs, dans la procédure de périmètre, la commune concernée était appelée à donner son avis dans un délai de 45 jours (art. 20 alinéa 4), mais cet avis n’était pas contraignant. Même loi, maintenant c’est le maire qui a le pouvoir de décision !

C’est aussi une question de poids. Dans l’un des parcs les plus importants en termes d’extension et de patrimoine archéologique, celui de Syracuse, le vote du maire de la capitale vaut autant que celui du maire d’Avola, par exemple, qui ne siège à la table que parce que seule la petite villa de Borgellusa a été incluse dans le parc.

Ce manquement très grave à la protection n’avait pas échappé aux Lignes directrices pour les parcs archéologiques de 2001, qui stigmatisaient “le caractère exceptionnel de cette dernière disposition, qui constitue une dérogation aux compétences normales en matière de protection du patrimoine culturel et paysager”, et “compte tenu de la composition de la commission elle-même”, rétablissaient que “cet avis reste délégué aux Surintendances”.

Dans l’État, la question de la protection a été résolue en attribuant au directeur du parc toutes les tâches d’un surintendant pour le territoire assigné. Une solution qui n’est d’ailleurs pas épargnée par les critiques, car on reproche aux directeurs de ces instituts autonomes de ne pas être très compétents en la matière, puisqu’il peut aussi s’agir de spécialistes cooptés par la concurrence internationale, non seulement au sein du ministère, et donc des surintendances, mais aussi à l’extérieur, comme des professeurs d’université ou des spécialistes étrangers. Disons donc que la “formule” sicilienne de la présidence du comité par le surintendant pourrait être une alternative intéressante, à condition d’éliminer la dérogation absurde et très dangereuse qui laisse à son bureau le soin d’instruire toutes les questions relatives à la protection.

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