Investigación sobre los parques arqueológicos de Sicilia, parte 1. Los alcaldes como superintendentes

“El gran esfuerzo al que está llamado el futuro es lograr el máximo conocimiento objetivo posible para fundamentar las decisiones políticas”, escribió el jurista Feliciano Benvenuti en 2006. Confundir los planos entre quienes deben aportar ese conocimiento técnico y quienes deben traducirlo en acción política representa el fracaso de ese “gran esfuerzo” al que está llamado el “futuro”. Es lo que está ocurriendo en Sicilia, yendo aún más lejos: la tutela de las superintendencias pasa a manos de los alcaldes. Y esto me trae a la memoria a Renzi cuando dijo que ’superintendencia’ es ’la palabra más fea del vocabulario’ o al alcalde de Florencia Dario Nardella (Italia Viva) que pidió al gobierno que diera a los alcaldes de las ciudades de arte la posibilidad de superar las trabas al patrimonio histórico-artístico.

De Florencia a Palermo, sigue siendo un miembro de Italia Viva, Luca Sammartino, quien el año pasado intentó con un proyecto de ley delegar en los municipios la concesión de autorizaciones paisajísticas. Esta vez le toca experimentar con una nueva “mutación genética” de la protección a Alberto Samonà, consejero de la Lega Nord para los Bienes Culturales y la Identidad Siciliana, que ya fue duramente criticado por los depósitos museísticos abiertos de par en par a los particulares. Preocupante porque afecta a la tajada más relevante de todo el patrimonio cultural siciliano, la de los 14 parques arqueológicos, millones de metros cuadrados de territorio, una concentración de bienes culturales y paisajísticos entre las más importantes del mundo.

Hace casi tres meses, el 13 de febrero, Samonà anunció que en breve nombraría los comités técnico-científicos de estos parques: “es un acto que encuentra su fundamento en la ley”, dijo, “y que expresa una voluntad precisa del gobierno Musumeci”. Es difícil no darse cuenta de la coincidencia en el tiempo con la que, ni siquiera dos semanas antes, en La Sicilia, el escritor había señalado el inexplicable retraso en la instalación de estos organismos tanto en los parques de antigua institución como en los creados hace dos años, lo que había condenado a estos institutos a un largo período de suspensión de pagos, querida por el gobierno de turno, no justificada por ninguna "emergencia“. Es como si en los museos y parques autónomos del Ministerio de Cultura se hubieran colocado comisarios del Gobierno en lugar de consejos de administración, comisiones y juntas de interventores. ”Es un acto que tiene su fundamento en la ley“, precisamente, mientras que la prolongación del comisionado no se apoya en ninguna ley autonómica, ya que el nombramiento de comisionados sólo se contempla en el caso de que las JD no hayan aprobado las cuentas generales o el presupuesto anual en plazo (Ley autonómica 16/2017). En cualquier caso, se trata de un comisionado limitado a la ”adopción inmediata del documento contable y para la reconstitución del consejo caducado". Estos comisionados, sin embargo, han sido renovados sistemáticamente, convirtiendo una gestión de “emergencia” ya de por sí injustificada en ordinaria. En concreto, los comisionados de los diez parques creados en la tanda del 11 de abril de 2018 ordenada por el presidente de la Región, Nello Musumeci (“una de las misiones más significativas del Gobierno”, rezaba el comunicado), como consejero interino, deberían haber sido nombrados en los dos meses siguientes a esa institución y, en cambio, han pasado dos años.

Hay un fuerte contraste entre la celeridad de esas instituciones y el antediluviano timing con el que se ha pospuesto la instalación de los órganos de cogobierno que realmente podrían hacer de esas instituciones las avanzadillas de la palingenesia, también desde el punto de vista económico, para una parte importante del patrimonio regional, representado por los yacimientos arqueológicos.

El Parque Himera. Foto de Clemens Franz

La diarquía operativa del Director-Comisario

A la espera de que el consejero tome cartas en el asunto, los parques quedan así en manos de una diarquía operativa : director y comisario del parque. Donde incluso el primero es expresión de una elección “soberana”. Los directores de los parques que llevan la firma del concejal Musumeci fueron nombrados directamente por él. No faltan dudas sobre los aspectos procedimentales.

En efecto, contrariamente a lo previsto para el resto de directores, superintendentes o directores de museos, estos nombramientos se realizaron mediante la superación del procedimiento selectivo con convocatoria pública. Según jurisprudencia consolidada en la materia, cualquier nombramiento no puede hacerse “ad personam”, sino que debe pasar por una selección comparativa. Incluso las aunque disputadas oposiciones internacionales a superdirectores autonómicos del Estado, a partir de la primera en 2015, preveían que el ministro eligiera entre una terna de candidatos.

Ruinas de Selinunte. Foto de Franck Manogil

De ley pionera a aplicación fallida

Los comités son uno de los eslabones clave del “modelo siciliano” de gobernanza descentralizada, previsto en 2000 por la "Ley Granata " que creó el Parque Arqueológico y Paisajístico del Valle de los Templos, dictando al mismo tiempo las normas para el establecimiento del sistema de parques arqueológicos en Sicilia. Una ley pionera y avanzada en sus líneas generales, que otorgaba a estos institutos"autonomía científica y de investigación, organizativa, administrativa y financiera". Es esta ley la que inspiró la Reforma Franceschini en 2014. Una normativa, conviene subrayarlo, que no se limita “sólo” a la creación de parques individuales, sino que los concibe como parte de un sistema, en una dimensión más amplia de interconexión, para generar economías de escala, mediante la puesta en común de servicios, instrumentos y competencias profesionales. Conceptos con los que hoy estamos familiarizados, los de “sistema” y “red”, pero que la convierten en una ley extraordinariamente moderna para la época. Y que lo sigue siendo a día de hoy, dado que no existe un “sistema de parques” en el Estado. El parque arqueológico siciliano es algo distinto del Estado. La propia definición contenida en el Código de Bienes Culturales (art. 101, párrafo 2, lett. e) no le devuelve su especificidad: la de un supra-sistema que une los monumentos arqueológicos preeminentes con el paisaje y el medio ambiente, sin reducirse a la suma de estas categorías, sino expresando un nuevo valor en sí mismo, con lo que se pasa de un enfoque estático, que es todavía el del “museo al aire libre” (al que sigue haciendo referencia el Código), a otro dinámico, en el que el parque debe aspirar a mejorar el potencial arqueológico favoreciendo su interacción con el potencial socioeconómico del territorio.

Fue esta ley la que introdujo el parque arqueológico como entidad institucional 14 años antes de la reforma ministerial (el Código sólo ofrece una definición) y el principio de autonomía financiera que le permitiría retener los ingresos procedentes de la gestión de los bienes conferidos. Esto permite agilizar los trámites de contabilidad, gastos, concesiones o incluso la recepción de fondos de particulares. Un espejismo. Salvo Valle dei Templi, Naxos, Selinunte y Segesta, para el resto de parques aún no se ha activado un servicio de tesorería y caja, por lo que siguen recibiendo, con retrasos, asignaciones de las oficinas centrales y todo lo que ingresan acaba en la caldera única del presupuesto regional.

Una ley, sin embargo, no exenta de contradicciones y carencias que han aflorado en toda su magnitud en la fase de aplicación, intentada varias veces en la última década bajo los gobiernos Lombardo, Crocetta y, más recientemente, Musumeci (he dedicado numerosos artículos altema, en "Il Giornaledell’Arte" e"Il Giornale dell’Architettura", relanzados en"Emergenza Cultura" y en todos los principales periódicos sicilianos). Una larga historia de mala política y administración ("BlogSicilia"), en la que también hay sitio para un parque fantasma, Segesta, y otro creado sin perímetro, Pantelleria. Veinte años en los que sólo tres parques han visto la luz. Hasta que el gobierno actual se encargó de crear todos los demás, a costa de triquiñuelas, leyes eludidas, leyes interpretadas “creativamente”, afiliaciones forzadas entre sitios culturales y comisarios en lugar de órganos de gobierno. Al renunciar a centrarse en polos de excelencia seleccionados y cualificados, no es difícil prever, por ejemplo, que la autonomía no será sostenible para quienes tengan poco dinero en sus arcas. Sólo es un lujo para un puñado de parques, los “grandes” que tienen cierto volumen de negocio. De los nuevos, sólo Siracusa y Piazza Armerina podrán conseguirlo.

Para poder poner en marcha los procedimientos de gestión financiera, se creó un"fondo de nivelación“ en la reciente Ley Financiera, que el concejal Samonà calificó de ”revolución". Su predecesor, Sebastiano Tusa, trágicamente fallecido, ya había pensado en ello. De hecho, desde 2015 ya se ha creado un fondo de nivelación financiera similar para los institutos del Ministerio de Cultura, donde, sin embargo, la transferencia de fondos a los económicamente más fuertes en favor de los más débiles se produce hasta el 20% de la venta de entradas, mientras que en Sicilia es solo del 10%. Y mientras que para los primeros está previsto un mecanismo de bonificación, si no se piensa en algo similar también para los parques “más débiles” de Sicilia, se corre el riesgo de favorecer una gestión “poco dinámica” por parte de los directores de las pequeñas estructuras, que podrían descansar en una contribución financiera que les llueve de arriba y no hacer más que una administración ordinaria, sin desarrollar ningún proyecto para sus propias estructuras. La contribución podría ser proporcional, por ejemplo, a la capacidad de gestión del director para saber administrar sus fondos, en la medición de las actividades científicas y populares del patrimonio administrado, en la capacidad para promover eventos culturales, etc. Pongamos también en marcha una estructura de terceros capaz de juzgar estas actividades.

Pero cuestiones financieras aparte, volvamos a lo que en principio parecería una buena noticia: la consejera quiere por fin crear órganos técnico-científicos que flanqueen a los directores. Sobre todo porque, como venimos denunciando desde hace años, estos últimos rara vez son arqueólogos. Si no son arqueólogos, ¿quién debe “presidir” unas instituciones que, a diferencia de las superintendencias multidisciplinares, son temáticas? Y, de hecho, se llaman parques arqueológicos y no, holísticamente, “parques culturales”.

Sin embargo, si nos fijamos en la naturaleza de estos comités, su composición y sus tareas, la cuestión empieza a tomar otro cariz. A pesar del nombre, se trata en realidad de órganos colegiados que, más que técnicos, tendrán una mayoría de sujetos políticos, representantes de entidades territoriales distintas de la Región (los municipios), con capacidad para opinar incluso sobre cuestiones relativas a la protección. Lo que la consejera está preparando, en definitiva, es la instalación de un auténtico ejército que hará de estos comités organismos pletóricos e ingobernables.

El Teatro de Segesta. Foto de Davide Mauro

¿Quién compone el comité técnico-científico?

Aunque criticada por varios aspectos, la reforma de Franceschini no ha mezclado funciones administrativas y políticas: en los órganos que flanquean al director del Estado junto a los técnicos no hay alcaldes, como en Sicilia. Aquí, de hecho, los comités tienen la siguiente composición: el superintendente, que los preside; el alcalde o alcaldes de los municipios en los que se encuentra el parque; dos expertos designados por el consejero de Patrimonio Cultural entre profesores universitarios o miembros de fundaciones o asociaciones culturales y medioambientales “de importancia nacional”, y un experto indicado por el alcalde o alcaldes, de nuevo entre profesores o miembros de fundaciones y asociaciones “de importancia nacional”.

Compárese con los parques estatales. El Comité Científico, que coopera con el director en la decisión de las líneas científicas, está compuesto por cuatro miembros nombrados por el Ministro, el Consejo Superior del Patrimonio Cultural, la Región y el Municipio, elegidos entre profesores universitarios titulares o expertos con cualificación científica demostrada. Por tanto, el alcalde no forma parte directamente del Comité, sino que lo hace uno de sus expertos.

En los comités sicilianos, en cambio, están los alcaldes de los territorios incluidos en los parques, hasta el número récord de nueve para un parque, el Himera. En Sicilia hay más parques que en el resto de la península: 14 frente a ocho. Aparte del Valle de los Templos (creado en 2000), Naxos (2007) y Segesta (2018), los diez parques bautizados en 2019 por el Presidente de la Región, Nello Musumeci, en calidad entonces de Consejero Regional en funciones, recaen en varios municipios debido a incongruentes fusiones: en 9 el de Himera, en 6 el de Catania, en 4 los de Siracusa, Tindari y Kamarina, en 4 el de Morgantina y Villa Romana del Casale, y el de las Islas Eolias. Selinunte, creada en 2013, se amplió en 2019 con Cave di Cusa y Pantelleria, con lo que ya no queda en un solo municipio, sino en tres.

A partir de agregaciones como esta última o la de Villa del Casale con Morgantina, o Himera con Solunto y Monte Jato, ya es difícil identificar rasgos temáticos comunes (tipológicos: templos, villas sepulcrales, etc.; sincrónicos: villas tardoantiguas, etc.diacrónico: producción de vino desde la época romana hasta nuestros días, etc.), por no hablar de intentar comprender con qué criterios se han asignado además otros lugares dependientes (no incluidos en el perímetro), distintos de los administrativos de la lógica del caldero. El resultado es una geografía aún más extensa, redibujada como se indica en la página web del Departamento: así, por ejemplo, el Parque Arqueológico de Gela, que según el decreto que lo establece pertenece a un único municipio, ahora tiene 10, Tindari 10, Kamarina 9, Catania 7, Morgantina 6, etc. Samonà habla de “implicación directa de los alcaldes en cuyo territorio insisten los parques”, pero los primeros ciudadanos de estos municipios de los lugares agregados no han sido convocados en órganos, los comités, en los que, sin embargo, la “comunidad del parque” debería tener derecho a representación. En resumen, se les considera alcaldes de segunda clase.

E incluso sin ellos, el que pretenden nombrar es, en cualquier caso, un equipo predominantemente político, en órganos, recordémoslo, que deberían ser “técnicos”. Volvamos a Himera: hasta 13 personas deberían formar parte del comité. En el del parque italiano más famoso del mundo, Pompeya, hay, además del director, 4. No es sólo una cuestión cuantitativa, sino cualitativa. Aunque los alcaldes, de hecho, han sido llamados a converger en el nombre de un experto, su propia “categoría” está claramente representada por cada uno de ellos: 9 alcaldes, es decir, políticos, frente a 4 técnicos, por seguir con el ejemplo de Himera. Trece jefes llamados a ocuparse no sólo de cuestiones técnico-científicas, sino también de gestión. Otra aberración siciliana.

Excavaciones arqueológicas en Morgantina. Foto de Carlo Columba

Las tareas de los comités

El Comité actúa también como consejo de administración, como órgano de gestión. Su dictamen completa la eficacia de los actos administrativos y debe pronunciarse sobre el esquema presupuestario, el programa anual y trienal, las medidas que deben llevarse a cabo y aprobar el informe de gestión.

Esto nos lleva al meollo de la cuestión: el hecho más preocupante es que la ley regional permite que, como excepción al Código del Patrimonio Cultural, sean estos comités, así compuestos, los que autoricen, sustituyendo al Superintendente, las intervenciones propuestas por el director, incluidas las demoliciones, dentro del perímetro del parque y expidan la autorización paisajística (artículos 21 y 146 del Decreto Legislativo 42/2004). Así lo establece la Ley 20 y lo reitera también el Reglamento de Parques bajo el epígrafe “Emisión de dictámenes”. Se trata de una injerencia sin precedentes de la política en asuntos que sólo deberían ser prerrogativa de los técnicos. Y no de los técnicos de forma genérica. Ni siquiera deberían ser técnicos externos, como profesores universitarios o representantes de asociaciones, y mucho menos el representante del alcalde, que no tienen herramientas para hacer aportes en temas de protección. Es sólo la Superintendencia la que tiene la titularidad.

Sobre los “técnicos” seamos claros de nuevo: personalidades “de importancia nacional” es lo que exige la ley. Una fórmula vaga que en el pasado de ninguna manera ha impuesto el nombramiento de personalidades de alto perfil. Y no de alto perfil en ingeniería aeroespacial. En los parques que se autodenominan arqueológicos debe haber arqueólogos. No como en Tindari, donde en un parque con 11 yacimientos arqueológicos por milagro sólo hay uno. Sólo personalidades de verdadero renombre justifican la presencia de técnicos externos en un parque que tiene autonomía científica e investigadora (ley regional 20/2000, art. 20, c. 8) y que ya prevé figuras técnico-científicas en su plantilla.

Ahora bien, es cierto que el Superintendente preside el Comité, pero debido a esa excepción y a que el dictamen se expresa por mayoría, su pronunciamiento puede verse superado por los intereses expresados por los territorios, que no siempre son compatibles con la necesidad de preservar el patrimonio cultural. En otras palabras, los alcaldes pueden encontrarse en la situación conflictiva de ser, por una parte, portavoces de esos intereses y, por otra, llamados a pronunciarse sobre ellos. Se encontrarán en un flagrante conflicto de intereses cada vez que tengan que tomar medidas de algún modo restrictivas en los territorios que administran. No olvidemos que el parque está constituido por bienes pertenecientes al Estado regional, sujetos a limitaciones arqueológicas y paisajísticas sobre las que no se puede delegar la competencia en los alcaldes. Esto llevaría a la paradoja de que el alcalde de un municipio, en el caso de la imposición de un condicionante arqueológico, supraordenado al Plan General de Ordenación, tendría que adaptar el Prg al condicionante y, por el contrario, se encontraría con poder de decisión, pudiendo afectar a las opciones sobre los bienes estatales del Parque.

Otra paradoja. Cuando se crearon estos parques, en el procedimiento perimetral se pedía al municipio afectado que expresara su opinión en un plazo de 45 días (art. 20 apartado 4), pero la opinión no era vinculante. Misma ley, ¡ahora en cambio el alcalde tiene poder de decisión!

También es una cuestión de pesos. En uno de los parques más importantes en cuanto a extensión y patrimonio arqueológico, el de Siracusa, el voto del alcalde de la capital vale tanto como el del alcalde de, por ejemplo, Avola, que se sienta a la mesa sólo porque se incluyó en el parque la pequeña villa de Borgellusa.

Esta gravísima infracción en materia de protección no había escapado a las Directrices de 2001 para los parques arqueológicos, que estigmatizaban “el carácter excepcional de esta última disposición, que constituye una derogación de las competencias normales en materia de protección del patrimonio cultural y paisajístico”, y “en consideración a la composición de la propia comisión”, restablecían que “este dictamen sigue siendo delegado a las Superintendencias”.

En el Estado, la cuestión de la protección se resolvió atribuyendo al Director del Parque todas las tareas de un Superintendente para el territorio asignado. Una solución, por otra parte, no exenta de críticas debido a que se acusa a los directores de estos institutos autónomos de no ser tan versados en la materia, ya que también pueden ser especialistas cooptados por la competencia internacional no sólo desde dentro del Ministerio, y por tanto también de las superintendencias, sino también desde fuera, como profesores universitarios o especialistas extranjeros. Digamos, entonces, que la “fórmula” siciliana con el superintendente presidiendo el comité podría ser una alternativa interesante, siempre y cuando se elimine la absurda y muy peligrosa derogación, dejando que todos los asuntos relativos a la protección sean instruidos por su oficina.

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