Réforme Franceschini : ce qui a bien marché, ce qui n'a pas marché

Il semble que les réformes structurelles de l’ancien ministère du Patrimoine et des Activités culturelles, devenu le ministère de la Culture (MiC), soient destinées à se succéder à un rythme décennal. En effet, 2024 nous apportera une nouvelle structure organisationnelle, remplaçant celle de la réforme Franceschini de 2014, qui avait elle-même remplacé l’organisation définie par le décret présidentiel 173/2004. Je m’arrêterai sur quelques éléments de la complexe réforme Franceschini, en commençant précisément par celle de 2004, qui était entièrement orientée vers le modèle décentralisé de l’État qui avait mûri au cours de la décennie précédente (les “lois Bassanini” et la réforme constitutionnelle de 2001). Le décret présidentiel 173/2004 a surtout affecté les articulations périphériques du ministère (surintendances, archives d’État, bibliothèques) qui, habituées depuis près d’un siècle à fonctionner de manière autonome sur le territoire de compétence, se sont retrouvées rattachées au nouveau bureau de la direction régionale du patrimoine culturel et paysager, dirigé par un cadre de premier rang, en fait une direction générale transversale décentralisée sur le territoire. Avec les compétences spécifiques des directions (prise en charge des relations avec les Régions, programmation et maîtrise d’ouvrage, contraintes, protection, conventions, personnel, etc.), l’organisation de 2004 a considérablement renforcé la périphérie du ministère en engageant les bureaux du territoire régional à travailler ensemble, comme autant de moments différents d’un même processus d’action, en particulier de protection. Même avec quelques ajustements ultérieurs (en premier lieu le décret présidentiel 233/2007), les directions régionales ont été jusqu’en 2014 les interprètes fermes de l’unité interne et de la voix unique du ministère par rapport aux interlocuteurs sur le territoire, en particulier les régions.

Le système, une fois éprouvé, a fonctionné. La “réforme Franceschini”, rendue nécessaire par l’obligation de contenir les dépenses publiques, au lieu de rationaliser, choisit de dépouiller l’ancien système périphérique, pour orienter le Ministère vers un nouveau défi : avec le DPCM 171/2014, les Musées sortent de leur statut séculaire d’appendices des Surintendances pour devenir véritablement des “institutions permanentes, sans but lucratif, au service de la société et de son développement”. Nous sommes confrontés à un saut culturel d’une ampleur véritablement historique qui, d’un point de vue organisationnel (décret présidentiel 23/2014), conduit à la création de musées dotés d’une autonomie spéciale, dont il confie la direction par le biais d’un processus de sélection international, et de pôles muséaux régionaux, auxquels les musées non autonomes sont subordonnés. Ces dernières années, les musées d’État (ceux dotés d’une autonomie spéciale, mais aussi ceux qui appartiennent à des pôles muséaux) ont effectivement mené une politique de renouvellement faite de recherche, d’étude, d’ouverture à différents publics et d’enrichissement des collections, suscitant un intérêt grandissant pour le patrimoine et, bien sûr, une augmentation significative du nombre de visiteurs.

Malgré les voix critiques qui s’élèvent contre la séparation entre la Surintendance et le Musée (entre la protection et la valorisation), je pense que la partie de la réforme consacrée aux Musées est positive, surtout pour ceux qui jouissent d’une autonomie spéciale, à tel point qu’à plusieurs reprises au cours des années, leur nombre est passé à 44, et qu’une nouvelle augmentation à 60 est attendue dans un avenir proche.

Mais revenons à la partie du ministère qui s’occupe de la protection et, en particulier, aux bureaux périphériques du MiC. Tous les bureaux du territoire ont recommencé à dépendre directement de leurs directions générales centrales respectives, comme c’était le cas avant 2004. Les directions régionales du PCA sont en effet supprimées et remplacées par des secrétariats régionaux et la Commission régionale du patrimoine culturel, présidée par le secrétaire régional, organe collégial auquel sont soumises la plupart des questions qui relevaient auparavant des directions, en particulier celles de la protection. Nous sommes revenus à cette formule générique de “coordination” des instituts présents dans la région (peu autoritaire à l’intérieur, peu incisive à l’extérieur) déjà expérimentée avec des résultats peu positifs entre 2001 et 2004 avec les surintendances régionales (décret présidentiel 441/2000) : rien n’est plus éloigné de la simplification des procédures, de l’accélération des délais des mesures et d’une véritable décentralisation.

Je m’explique par un exemple : alors qu’auparavant une déclaration ou une vérification d’intérêt culturel sur proposition du surintendant, après vérification, était directement transformée en décret de protection par le directeur régional, aujourd’hui elle doit être soumise à l’approbation de la commission régionale (composée des surintendants des ABAP, du surintendant des archives et du directeur du pôle muséal) avant que le décret ne soit délivré par le secrétaire régional. Les délais s’allongent, sans qu’aucun avantage ne soit obtenu sur d’autres fronts.

Et puis : de grandes et très importantes bibliothèques nationales (une pour tous, la Braidense) ont été fusionnées avec des musées autonomes, de grandes archives d’État (Modène, par exemple) ont été privées de directeur, les surintendances des archives et les archives d’État ont été fusionnées en un seul institut. Et encore : d’abord la fusion des surintendances du patrimoine historique-artistique-ethno-anthropologique avec celles du patrimoine architectural et du paysage ; puis, avec le décret ministériel 23/1/2016, la création des surintendances uniques (ABAP) dans lesquelles les surintendances archéologiques sont également fusionnées. Un changement courageux, appréciable en soi, en vue de développer des processus de protection intégrée.

Mais un décret ne suffit pas pour réaliser véritablement la fusion des services avec leur identité historique séculaire, avec leurs archives (historiques et actuelles) et leurs dépôts de matériel (pensons aux services archéologiques et aux nombreux dépôts de matériel provenant de fouilles récentes) ; les transferts de personnel, de bureaux, d’archives et de dépôts ont fait partie d’un processus d’installation qui a duré des mois, voire des années ; ainsi, aujourd’hui encore, nous trouvons des archives de surintendances supprimées, transférées dans les nouveaux bureaux, qui ne peuvent être consultées ; ou des archives qui n’ont été déplacées qu’en partie, avec de graves conséquences sur le fonctionnement quotidien des surintendances. Malheureusement, la métabolisation de la nouvelle organisation n’a pas été soutenue comme elle aurait dû l’être par du nouveau personnel, des fonds et de la formation, ni pour les surintendances, ni pour aucune des structures centrales ou périphériques du ministère. La seule exception est constituée par les musées autonomes, qui, en revanche, ont été fortement soutenus de diverses manières, en particulier par un financement important.

Dernière considération : toutes les réformes depuis 2001 se sont heurtées à une structure chétive et à un manque criant de personnel, d’autant plus que les tâches ne cessent d’augmenter : la réforme Franceschini prévoit la dotation la plus faible jamais enregistrée : 191 gestionnaires et 19.050 agents, contre 282 gestionnaires et 24.900 agents en 2004. Un appel, dont nous savons malheureusement qu’il n’est pas encore entendu, me vient à l’esprit : plus de réformes !

Cette contribution a été initialement publiée dans le numéro 21 de notre magazine imprimé Finestre sull’Arte on paper. Cliquez ici pour vous abonner.

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