La réforme Bonisoli, ce qui va et ce qui ne va pas. Avec quelques idées et éclairages possibles

La réforme du ministère de la Culture qui, après un an de travail, est en voie d’achèvement ces jours-ci (pour l’instant, elle est encore à l’état de projet, de sorte que les mesures discutées ci-dessous peuvent être sujettes à des changements), contient certes peu d’innovations, mais elles pourraient être suffisantes pour changer radicalement la physionomie du ministère. La prémisse de base est maintenant claire pour tous: il s’agit d’une réforme hautement centralisée, conçue par un pool qui ne comprenait même pas un technicien du secteur, et qui semble presque viser à démanteler la réforme de 2014 de Dario Franceschini (à tel point que beaucoup ont inventé l’expression “contre-réforme Bonisoli” pour la réforme actuelle). La “contre-réforme” renverse complètement l’approche de la réforme de 2014, et c’était certainement à prévoir: le programme électoral du Mouvement 5 étoiles (le parti du ministre Alberto Bonisoli), dans plusieurs de ses parties, exprimait une forte opposition aux mesures adoptées sous la législature précédente. Ils critiquent notamment la surcharge de la structure centrale du ministère avec l’augmentation du nombre de directions générales, la scission entre les fonctions de protection et de promotion, et l’impact négatif de l’autonomie sur les petits musées. Cependant, les mesures qui seront vraisemblablement introduites avec la “contre-réforme” créeront probablement une sorte de structure hybride entre celle imaginée par l’ancien ministre Franceschini et un ministère à forte vocation centralisatrice. Et il est probable que ce seront encore les petits musées qui en pâtiront. Il convient donc d’entrer dans le vif du sujet.

Dans le projet que nous avons pu lire (et qui, de toute façon, a subi des modifications au cours des travaux: nous discuterons donc des points qui feront très probablement partie de la rédaction finale du texte du DPCM), le premier passage sur lequel il faut s’attarder est l’extension des pouvoirs du secrétaire général, qui deviendra une sorte de “ ministre fantôme ” doté d’un paquet de compétences qui n’avaient jamais été l’apanage de ce personnage auparavant. Le secrétaire général est, par essence, une personnalité administrative: il a actuellement pour tâche (en résumé) d’assurer la coordination et l’unité de l’action administrative du ministère, d’élaborer des directives, des orientations et des stratégies, de coordonner les différents bureaux, de contrôler leur efficacité et leurs performances, et de coordonner les activités européennes et internationales (par exemple, les relations avec l’Unesco). Avec la réforme, le secrétaire se voit également attribuer des compétences purement techniques, telles que la promotion et la coordination de la numérisation du patrimoine culturel national, la coordination des politiques de prêt de biens culturels à l’étranger et la coordination des politiques de communication institutionnelle et d’information. Et l’on ne comprend vraiment pas pourquoi ces tâches (pensez aux prêts: une mesure écrite dans le sillage des prêts de Léonard de Vinci?) devraient être coordonnées de manière centralisée, et qui plus est par une personnalité qui n’est pas nécessairement technique (l’actuel secrétaire général n’est d’ailleurs pas un technicien, mais un administratif). Mais ce n’est pas tout: après la “contre-réforme”, le secrétaire général aura également le pouvoir d’assumer la “propriété d’une direction générale vacante” (ce qui signifie qu’en cas de nécessité, le secrétaire général pourrait assumer pro tempore la direction des Offices ou des neuf autres musées autonomes qualifiés de directions générales). Et encore: le secrétaire général aura également le pouvoir de nommer directement les nouveaux “secrétaires de district” (qui remplacent les secrétaires régionaux: auparavant, les nominations étaient confiées par le directeur général du budget, sur proposition du secrétaire général).

En ce qui concerne ce dernier point, si la contre-réforme est née de l’intention de rationaliser l’appareil bureaucratique de la Mibac, il aurait peut-être été préférable d’abolir complètement les secrétariats (notamment parce qu’ils ne représentent guère plus qu’une charge supplémentaire pour le travail des surintendances): ils constituent le bras local du secrétariat général et ont essentiellement pour but de coordonner les différents bureaux locaux du ministère. Les actuels secrétariats régionaux sont, rappelons-le, une nouveauté de la réforme de 2014, et ont été introduits pour remplacer les directions régionales, avec l’idée de rendre plus agile le travail des organes de coordination en transférant certaines compétences techniques qui étaient la prérogative du directeur régional (propositions d’acquisition, déclaration d’intérêt public, autorisation d’aliénation, vérification de la subsistance de l’intérêt culturel) à un organe collégial, les commissions régionales du patrimoine culturel. L’un des points positifs de la contre-réforme Bonisoli est la suppression de ces dernières: leurs compétences reviennent aux surintendances (bien que sur certains aspects, en premier lieu la déclaration de l’intérêt culturel d’un bien, le directeur général des Beaux-Arts et du Paysage, autre mesure centralisatrice, ait le dernier mot). Cependant, les secrétariats d’arrondissement ne disparaissent pas, au contraire, ils sont renforcés puisqu’ils exerceront également “des fonctions d’inspection, de vérification et de contrôle au niveau territorial, selon les indications fournies par le Secrétariat général” (il semble presque acquis que le travail des surintendants doit être contrôlé par le centre).

Il y a cependant un autre point qui semble faire évoluer la Mibac davantage vers un appareil issu d’un roman russe du XIXe siècle que vers une structure moderne: la nouvelle direction “Contrats et concessions”, qui centralise les compétences en matière d’activités contractuelles, d’appels d’offres et de concessions. Dans la pratique, la nouvelle direction reprendra les fonctions de la station de passation des marchés ou des concessions pour les montants supérieurs à un chiffre qui sera fixé par un décret ministériel ultérieur. Les mêmes fonctions sont aujourd’hui exercées de manière indépendante par les musées, les centres muséaux régionaux et les surintendances des archives. En substance: par les bureaux périphériques qui, avec la “contre-réforme”, perdront donc une prérogative importante de leur autonomie. Une prérogative qui sera gérée, pour toute l’Italie, par un bureau central (dont on espère qu’il sera doté d’un personnel adéquat: au contraire, le risque est d’encombrer davantage les processus du dicastère). Mais ce n’est pas le seul coup porté à l’autonomie des organismes périphériques: les conseils d’administration des musées autonomes seront supprimés et, par conséquent, les budgets seront approuvés par les organismes centraux du ministère. Faudra-t-il donc du personnel supplémentaire? Les musées ne pourront-ils plus décider de leur budget de manière autonome? Sur quelles hypothèses les reliquats de leur autonomie seront-ils déterminés? Par ailleurs, si les décisions budgétaires sont prises au niveau central, peut-on s’attendre à ce que les délais soient plus longs, puisque le centre devra travailler pour tous les musées autonomes?

Certains musées perdront alors totalement leur autonomie. Sur ce dernier point, la levée de boucliers contre la suppression de la Galleria dell’Accademia de Florence de la liste des musées autonomes n’a pour l’instant pas servi à grand-chose: le musée du David de Michel-Ange perdra vraisemblablement son autonomie, tout comme le Musée national étrusque de Villa Giulia et le Parc archéologique de l’Appia Antica (à l’exception du Château de Miramare à Trieste, qui figurait initialement dans la liste des musées à supprimer): Les remontrances du gouverneur leghiste du Frioul-Vénétie Julienne, Massimiliano Fedriga, ont prévalu et il a donc probablement été décidé de ne pas mécontenter l’allié gouvernemental). Pour l’instant, les raisons qui ont conduit au retrait de ces institutions de la liste des musées autonomes semblent être couvertes par un épais brouillard: on ne sait pas sur quelle base le ministre et son équipe ont décidé d’effacer ces musées plutôt que d’autres. Les critères sont actuellement totalement flous et n’ont pas été communiqués. Il ne s’agit évidemment pas de questions de productivité et d’accessibilité, puisque la Galerie Accademia est le quatrième musée le plus visité d’Italie, et qu’elle est en hausse par rapport à 2017: il est donc actuellement impossible de faire la moindre spéculation. Il est également difficile de comprendre ce qu’il adviendra des actuels musées autonomes qui perdront leur indépendance: ils feront probablement partie des nouvelles “directions territoriales des réseaux de musées”. De même, on peut se demander ce qu’il adviendra des directeurs actuels: certains sont en fin de mandat (par exemple, celui de Cécile Hollberg, directrice de la Galleria dell’Accademia à Florence, arrive à échéance), mais il y a aussi ceux qui viennent de commencer leur travail, comme Simone Quilici, le nouveau directeur du Parco Archeologico dell’Appia qui a été nommé fin mai et qui risque donc de perdre son poste de directeur d’un musée autonome à la vitesse de l’éclair.

La Galleria dell’Accademia à Florence, qui risque de perdre son autonomie avec la contre-réforme Bonisoli. Ph. Crédit Finestre Sull’Arte

Si l’extension des fonctions de valorisation aux surintendances est un point positif (qui retrouvent ainsi la faculté de valoriser les biens dont elles ont la charge), en ce qui concerne ces dernières, il n’y a pas de solutions pour pallier certaines lacunes de la réforme Franceschini: En particulier, la fusion des surintendances historico-artistiques et architecturales avec les surintendances archéologiques, ainsi que la création de pôles muséaux régionaux, ont provoqué des déplacements de compétences et de personnel, de sorte que, dans plusieurs cas, des territoires très vastes se sont retrouvés avec peu de fonctionnaires disponibles (transférés à d’autres surintendances ou à des pôles muséaux régionaux). Il ne semble pas y avoir de mesures dans la contre-réforme pour résoudre ce problème, tout comme il n’y a pas de mesures en faveur des petits musées (qui ont été les plus touchés par la réforme de 2014), ou pour réparer les ruptures entre les surintendances et les musées qui ont été créées à la suite de la réforme Franceschini. Des ruptures qui constituent plus qu’une simple formulation théorique: il y a des implications pratiques, qui émergent, par exemple, lorsqu’une nouvelle fouille archéologique dans une région conduit à la découverte de pièces qui doivent être déposées quelque part (et les surintendances ne sont souvent pas dotées de dépôts adéquats comme pourraient l’être les musées ou les zones archéologiques). Par ailleurs, les pôles muséaux régionaux, comme nous l’avons mentionné, seront transformés en “directions territoriales des réseaux muséaux”, mais on ne sait pas encore quelle extension ils auront (probablement interrégionale), de sorte qu’il semble prématuré de raisonner sur ce point.

Enfin, il convient de noter le détachement des bureaux d’exportation des surintendances: ils deviendront en effet des bureaux de niveau de direction non générale et seront des articulations périphériques de la Direction générale de l’archéologie, des beaux-arts et du paysage (mais dépendront de la Direction générale des archives pour les décisions relatives au patrimoine archivistique, et de la Direction générale des bibliothèques pour les décisions relatives au patrimoine livresque). Cette décision (qui nous ramène d’ailleurs au 19ème siècle) s’inscrit dans le programme de la M5S qui entendait revoir l’organisation des fonctions de contrôle sur l’exportation des biens culturels à l’étranger. Cependant, aucune indication n’a été donnée sur la manière dont ces nouveaux bureaux seront dotés en personnel, ni sur qui devra engager les biens en cas de refus de sortie, et il est donc probable que cette nouvelle mesure, sans répartition claire des tâches, finisse par rigidifier les processus (comme ce serait le cas si le bureau d’exportation décidait de la sortie d’un bien, mais que l’instruction du processus de déclaration d’intérêt continuerait à être la prérogative d’autres organismes).

Dans l’état actuel des choses, il semble donc que cette réforme, à part quelques idées intéressantes, ne résoudra pas les problèmes qui existent actuellement (il est même probable que d’autres et de nouveaux problèmes surgiront), et qu’elle ne rétablira pas de manière efficace et efficiente le tissu que la réforme précédente avait défait. Au contraire: les surintendances et les musées continueront à fonctionner séparément (peut-être aurait-il été opportun, par exemple, de réunir les musées des anciens centres muséaux régionaux avec leurs surintendances, étant donné que ces musées sont fortement ancrés dans le territoire), tandis que les musées autonomes verront leur autonomie considérablement réduite (qui n’était déjà pas totale, comme il était normal, puisque même les grands musées ne sont pas détachés de leur contexte et qu’il est juste que les effets de leur travail profitent aussi aux plus petits musées). Une réforme centralisatrice, conçue avant tout par des administrateurs: peut-être n’aurait-elle pas été si mauvaise si la discussion avait été plus large et si les professionnels avaient pu y participer davantage. Deux points en particulier méritent d’être questionnés: la réduction drastique de l’autonomie des “grands musées” (au profit de la structure centrale, qui prendra de fait les décisions les plus importantes) et l’absence d’une véritable solution pour résorber les fractures entre musée et territoire.

Dans le premier cas, peut-être, après seulement cinq ans de fonctionnement de l’autonomie, et compte tenu des excellents résultats obtenus par la plupart des musées (et il ne s’agit pas seulement d’une question d’augmentation des ressources disponibles), il aurait sans doute été bon de maintenir l’autonomie en l’état, peut-être en revoyant le montant des ressources qui incombent au territoire (qui actuellement, comme nous l’avons déjà souligné dans ces pages à l’aide de chiffres, apparaissent disproportionnées par rapport au nombre effectif de visiteurs, avec pour conséquence que les petits musées sont désavantagés). Il est indéniable que de nombreux musées, grâce à leur autonomie, ont connu des augmentations de visiteurs et de revenus, ont donné vie à des réinterprétations modernes de leurs collections, ont continué à promouvoir la recherche comme ils le faisaient avant la réforme, et ont créé des liens profonds avec leurs communautés. Cette nouvelle réorganisation du ministère aurait été idéale pour se concentrer sur les petits musées: cela ne semble pas avoir été le cas, mais la situation peut certainement changer. Enfin, comme nous l’avons proposé plus haut, pour simplifier encore l’appareil bureaucratique, il n’aurait peut-être pas été mauvais de rapprocher les musées et les surintendances en supprimant les pôles muséaux et les secrétariats et en donnant aux surintendances des prérogatives d’autonomie similaires à celles des grands musées.

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