Comment la réforme Franceschini a profondément affecté le ministère de la Culture

La réorganisation du ministère des Biens et Activités culturels et du Tourisme mise en œuvre entre 2014 et 2016 constitue un tournant dans l’histoire du système de protection du patrimoine culturel du pays : la “ réforme Franceschini ”, en effet, contrairement à celles qui ont suivi au cours des décennies précédentes, a directement touché les structures périphériques de l’administration, en affectant profondément leur articulation et leurs compétences.

L’un des aspects les plus directement touchés par la réorganisation est celui des bureaux de protection territoriale, dont la structure n’avait pas été remise en question depuis environ un siècle. Comme on le sait, les surintendances sont bien antérieures au ministère : le système de protection du patrimoine historico-artistique trouve ses racines dans les surintendances créées par les États préunitaires, puis progressivement structurées après l’unification de l’Italie, après la création d’organismes centraux au niveau national, au sein du ministère de l’instruction publique. La première organisation organique du secteur (1906-1909) prévoyait une articulation par territoire et par fonction dans les trois domaines des “Monuments”, des “Fouilles” et des “Galeries” : ainsi commençait la sectorisation des compétences qui, à de rares exceptions près, a caractérisé la structure des surintendances jusqu’à aujourd’hui. Une réorganisation ultérieure (1923) a inclus quelques structures mixtes “aux Antiquités et à l’Art médiéval et moderne”, tandis que la réforme de 1939 a marqué le retour à la tripartition des surintendances : ce système, qui est passé sous la compétence du nouveau “Ministère des Biens culturels et de l’Environnement” créé en 1974, est resté inchangé jusqu’en 2014.

La réforme mise en œuvre à partir de 2014 est intervenue de manière incisive dans la structure des fonctions du ministère, avec l’unification des compétences dans le domaine de la protection et la distinction de la valorisation : cela a entraîné la création de surintendances “uniques” pour l’archéologie, les beaux-arts et le paysage et le transfert de la gestion des musées d’État à des structures de coordination spéciales au niveau régional ou dotées d’une autonomie spéciale.

En ce qui concerne le premier aspect, il convient de souligner que la sectorisation des compétences a entraîné des dysfonctionnements évidents - avec des chevauchements de compétences et de grandes zones d’ombre - non seulement en ce qui concerne la recherche (par exemple, en raison de l’interférence de plusieurs surintendances dans les fouilles post-antiques), mais aussi en ce qui concerne les activités de protection : dans le cas d’autorisations de projets et de travaux, le paradoxe n’est pas rare de voir différents organes de la même administration d’État exprimer des prescriptions contradictoires et parfois incompatibles : le fait que le ministère parle d’une seule voix sur le territoire répond à une logique légitime d’uniformité dans la prise en charge d’un intérêt public et investit en même temps les structures périphériques d’une plus grande autorité et d’une plus grande incisivité. La proximité physique et la collaboration directe entre les fonctionnaires et l’ensemble du personnel des différents secteurs ont sans aucun doute stimulé l’intégration des compétences, qui va au-delà de la simple juxtaposition ou du rapprochement des prescriptions, en facilitant un dépassement progressif des différentes pratiques opérationnelles qui s’étaient installées dans les différents bureaux. L’introduction de nouveaux personnels, bien qu’encore totalement insuffisante pour garantir la pleine opérativité des surintendances, a favorisé l’émergence d’une méthode de travail commune, grâce à la rencontre entre des professionnels qui n’avaient pas connu l’habitude antérieure de travailler et de prendre des décisions seuls.

L’un des changements cruciaux apportés par l’unification des fonctions de protection est la perte d’un responsable technique pour chaque secteur : celui-ci a été remplacé par la figure du surintendant unique, qui ne possède pas de compétences spécialisées dans tous les secteurs dans lesquels les structures sont divisées, mais qui est appelé à faire des évaluations qui affectent le patrimoine dans son ensemble, sur la base des résultats des enquêtes techniques confiées aux responsables de chaque domaine fonctionnel. Ce changement de rythme, conforme à la caractérisation managériale et administrative du gestionnaire public, est marqué, dix ans plus tard, par le recrutement, par voie de concours, d’un nombre important de cadres techniques classés selon les nouvelles articulations sectorielles (archives et bibliothèques, directions de l’archéologie, des beaux-arts et du paysage, musées) et formés selon un parcours commun. En tout état de cause, le mécanisme de prise de décision articulé entre les gestionnaires et les responsables de secteur a besoin d’une meilleure spécification des compétences techniques et des responsabilités, ainsi que d’une reconnaissance adéquate - également économique - du professionnalisme technique des responsables de secteur.

En ce qui concerne le deuxième aspect, à savoir la perte de la gestion des musées et des zones archéologiques par les surintendances, tout en se référant aux autres articles de cette revue pour la discussion de la réforme des musées d’État, il convient de noter que l’administration de la protection sur le territoire et la gestion d’un musée sont incontestablement des activités distinctes, qui nécessitent des compétences différentes et impliquent l’exercice d’activités et de pouvoirs d’une nature différente. Le lien entre les surintendances et les instituts culturels du territoire (dont la propriété est fragmentée entre l’Etat, responsable de moins de 10% des structures, les régions, les autorités locales et divers autres sujets) dans la conservation et la valorisation du patrimoine local - un thème particulièrement ressenti dans le domaine archéologique - reste historiquement consolidé et n’est pas remis en question.

Sans aucun doute, la mise en œuvre d’un système correct dans son approche - à tel point qu’il n’est plus remis en question par des mesures de réorganisation ultérieures - a entraîné de graves problèmes dans le fonctionnement des bureaux, car la délicate opération de réaffectation des bureaux, des bâtiments, du personnel et des ressources aurait exigé un calendrier différent de celui qui a été imposé. Il est nécessaire d’intervenir sur la réalisation homogène et rationnelle de la structure concrète des structures et de l’intégration entre les secteurs, qui, dans les réalités individuelles, a été gérée et résolue avec des résultats très différents, en fonction de la rapidité et de l’intensité des orientations des organes supérieurs, de la capacité des responsables investis des tâches de direction et de coordination et, enfin, du degré d’implication ou de résistance de l’appareil. Puisque, au-delà des modèles organisationnels, ce sont les personnes qui définissent la qualité de l’administration, un investissement courageux dans les ressources humaines est nécessaire, non seulement en termes quantitatifs (pour revitaliser des structures très affaiblies par le manque de rotation), mais surtout en ce qui concerne les compétences et, plus encore, le sentiment d’appartenance et la responsabilisation de tous les niveaux de l’appareil.

Cette contribution a été publiée dans le numéro 21 de notre revue imprimée Finestre sull’Arte on paper. Cliquez ici pour vous abonner.

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