Musées autonomes : voici le véritable changement à envisager" : entretien avec Lorenzo Casini

L’Icom de Prague a donné une nouvelle définition de ce qu’est un musée. Mais d’un point de vue purement juridique, comment les fers de lance du système des musées d’État doivent-ils être encadrés ? Il s’agit des musées autonomes. Le gouvernement Meloni continue d’investir dans ces musées. Il s’agit d’une promotion surprenante de la réforme Franceschini de la part d’un gouvernement de droite, après avoir été soumis au feu nourri de la critique pendant près de deux lustres. Les dix-sept nouveaux musées à autonomie spéciale qui ont été ajoutés aux 44 existants, et l’avancement au premier niveau, une sorte de série A des musées italiens, de certains musées autonomes déjà voulus par Franceschini, comme la Galleria dell’Accademia et les Musées du Bargello (fusionnés) à Florence, confirment le bien-fondé de la voie tracée par le ministre de la Culture le plus ancien dans l’histoire de la République italienne, à partir de 2014, tant sous le gouvernement Conte que sous le gouvernement Draghi. Ainsi, dans ce scénario de continuité, la nécessité d’un cadre réglementaire pour les musées à autonomie spéciale est également confirmée par la nouvelle réorganisation du ministère, résultant du décret du Premier ministre 57/2024. Ce dernier, en effet, laisse intacte une ambiguïté quant à leur nature juridique, déjà observée pour les parcs archéologiques de la Région sicilienne lors de la conférence sur le sujet tenue à l’Université de Messine en 2022. Comme ces derniers, les musées autonomes ne sont pas des organismes publics instrumentaux, mais des structures organisationnelles du Ministère (alors que les parcs relèvent du Département des Biens Culturels et de l’Identité Sicilienne), bien qu’avec des profils d’autonomie différents. Cette distinction juridique entre les musées d’État est d’ailleurs confirmée par le décret ministériel de 2014 sur “l’organisation et le fonctionnement des musées d’État”, qui prévoit le cas des musées dotés d’une personnalité juridique, tels que les fondations ou les consortiums de musées, définis comme des “entités”, les distinguant ainsi des musées dotés d’une autonomie particulière. Nous faisons le point dans cet entretien-conversation avec Lorenzo Casini, recteur et professeur de droit administratif à la Scuola IMT Alti studi Lucca. Casini a été chef de cabinet du ministère de la Culture de 2019 à 2022 et conseiller juridique du ministre Franceschini de 2014 à 2018.

MS. Autonomes, mais pas entités. Quel est le statut juridique des musées d’État autonomes ?

LC. Pendant longtemps, les musées d’État ont été des bureaux de surintendances, dépourvus d’autonomie organisationnelle et ne présentant pas les caractéristiques d’une institution muséale. Il s’agit d’un thème ancien et bien connu, bien décrit par Franco Russoli dans les années 1970. À partir de la fin des années 1990, un processus de réforme a commencé à combler le retard de l’Italie par rapport à d’autres pays. Il a commencé avec la surintendance spéciale de Pompéi en 1997, suivie par la loi d’adresse de 2001, les surintendances spéciales pour les pôles muséaux de Florence, Naples, Rome et Venise, et a culminé avec les réformes Franceschini de 2014-2022. Grâce à ces interventions, nous disposons aujourd’hui de plusieurs musées d’État. Il y a tout d’abord les 60 instituts autonomes. Ces musées, parcs ou complexes archéologiques ne sont pas des organismes publics, car ils restent des bureaux du ministère de la Culture. Cependant, ils ont un statut de gestionnaire (de niveau général ou non général, avec des différences donc dans le salaire du directeur et les relations par rapport aux structures ministérielles centrales) et, surtout, ils sont dotés d’une autonomie technico-scientifique, organisationnelle et comptable : ils ont leur propre statut, leur propre compte bancaire, un directeur, un conseil d’administration, un comité scientifique, un conseil des commissaires aux comptes. Deuxièmement, il y a les directions régionales des musées, récemment rebaptisées directions régionales des musées nationaux. Ces directions sont des structures de gestion périphériques de la direction générale des musées et ont pour mission d’organiser et de gérer les musées non autonomes qui leur sont rattachés. Ils ont été dotés de la même autonomie que les musées autonomes dans le cadre de la nouvelle réglementation. Les raisons de cette autonomie sont principalement d’ordre comptable et de trésorerie, mais on ne sait pas encore comment leurs organes seront réellement constitués. Les directions régionales sont donc des “pôles” qui ne doivent pas être gérés comme des musées, mais comme des instruments permettant d’assurer le fonctionnement des musées non autonomes placés sous leur responsabilité. Troisièmement, il y a les musées et lieux de culture non autonomes, qui conservent le statut traditionnel des musées d’État. La différence par rapport au passé, suite aux réformes de Franceschini, est que ces musées appartiennent désormais à des structures périphériques dédiées aux musées (les directions régionales, en fait, et non plus les surintendances), qu’ils doivent toujours avoir un directeur et un statut, et qu’ils sont inclus dans le système des musées nationaux. Quatrièmement, il y a les musées “d’État” hors ministère, c’est-à-dire les structures, principalement des fondations, qui ont été créées par la loi (c’est le cas du Musée égyptien ou du MAXXI) ou par des accords de développement avec d’autres sujets (comme la Villa Reale à Monza ou le Museo Ginori à Doccia). Le ministère exerce un pouvoir de tutelle sur ces musées, ainsi qu’un financement plus ou moins important.

Restons sur les musées autonomes. Leur régime juridique, que l’on pourrait définir comme “hybride”, s’explique-t-il peut-être par la nécessité de concilier la plus grande autonomie qui leur est reconnue et le maintien de pouvoirs centralisés de contrôle et de surveillance ? Des raisons économiques jouent-elles également un rôle, puisqu’aucun musée ne serait en mesure d’assumer la charge des salaires du personnel, comme c’est le cas pour les organisations publiques instrumentales ?

Je dirais que oui. Si l’on se concentre sur les musées autonomes, en effet, on a choisi ici un régime qui n’est pas sans rappeler celui que la France a initialement adopté pour le Louvre, avant de le transformer en véritable établissement public. Au moins à un stade précoce, le choix le plus raisonnable était de créer des institutions autonomes, mais néanmoins au sein du ministère. Cela a entraîné certaines rigidités organisationnelles, liées au fait que les musées autonomes sont toujours des bureaux de gestion ministériels. Je pense par exemple au personnel, qui dépend toujours du ministère, ainsi qu’à toutes les règles régissant l’administration centrale de l’État. Votre observation sur l’autonomie financière est juste, même si une plus grande autonomie n’empêche pas les financements publics (il suffit de penser au cas des fondations lyrico-symphoniques). En conclusion, le modèle d’autonomie choisi par la réforme Franceschini pour commencer à faire reconnaître les musées publics italiens comme des institutions - un modèle qui trouve son origine dans la mise à jour de celui des surintendances spéciales - était un premier pas nécessaire, mais qui doit clairement être évalué avec soin quelques années plus tard et après l’événement tragique qu’a représenté la pandémie.

Pensez-vous que des interventions réglementaires soient nécessaires pour mieux définir le “modèle d’autonomie” de ces musées, et si oui, lesquelles ?

En ce qui concerne le modèle d’autonomie atteint au sein du ministère, je ne pense pas qu’il soit facile d’imaginer d’autres changements. Le véritable changement, qui devrait être évalué au cas par cas, serait de faire l’hypothèse d’un pas supplémentaire vers des formes plus autonomes, comme celle d’organismes publics dotés de la personnalité juridique (pensons au cas des autorités des parcs ou même des universités), ou même, mais cela me semble plus problématique du point de vue de la durabilité économico-financière, celle de la fondation. Naturellement, il faudrait une réglementation juridique et surtout une quantification des coûts, ce qui n’est pas indifférent : par exemple, si les Offices devaient être transformés en organisme public proprement dit ou en fondation, il y aurait le problème immédiat de transférer des dizaines de millions d’euros à la nouvelle institution pour payer le personnel public concerné (en supposant que celui-ci ne choisisse pas de rester au ministère).

En ce qui concerne le “modèle” de l’État italien, il est souvent “apparenté” (en ignorant presque le précédent sicilien) au modèle anglo-saxon ou français, suivi depuis les années 1990 par l’Allemagne et l’Espagne, avec la transformation des musées d’organismes publics en organisations, toujours majoritairement publiques, mais dotées d’une large autonomie de gestion et de financement. Ce niveau d’autonomie inclut-il également l’embauche de personnel ? Comme je l’ai dit, les musées italiens en question n’ont pas cette possibilité.

Je vous remercie beaucoup pour cette question, car elle permet de dissiper certains malentendus apparus après la réforme. Le modèle sicilien nous était bien connu, de même que celui adopté par certaines autorités locales. Dans une perspective comparative, la référence naturelle était la France pour toute la partie concernant la structure ministérielle et la Direction générale des musées (les noms des départements de gestion italiens ont été inspirés par ceux des structures françaises correspondantes). Le Royaume-Uni, en revanche, a été une référence, au même titre que la France, pour l’adoption des niveaux uniformes de qualité nécessaires à la construction du système muséal national. Plus généralement, la réforme Franceschini s’est inspirée des normes internationales produites par l’ICOM : celles-ci ont en effet été mentionnées à plusieurs reprises dans la législation, dans le règlement d’organisation et dans le décret sur l’organisation et le fonctionnement des musées d’État. En ce qui concerne les ressources humaines, il a mis le doigt sur le problème des limites imposées aux directeurs de musées autonomes en matière de politique du personnel : ce problème découle également de la réglementation relative aux ministères et seule une véritable énumération pourrait le résoudre à l’heure actuelle.

À cet égard, puisque nous ne pouvons pas envisager pour l’instant une entification des musées d’État, essentiellement pour les raisons économiques mentionnées plus haut, serait-il légalement possible pour chaque institut autonome d’organiser des concours publics sur la base de ses propres besoins en personnel, le traitement économique restant du ressort de l’administration centrale ?

Comme je l’ai dit, la voie d’une éventuelle transformation des musées d’État en établissements publics n’est pas fantaisiste. C’est celle qu’a suivie le Louvre et qui serait l’aboutissement naturel du chemin de la réforme et de l’autonomie. Dans l’attente de cette éventuelle transformation, des solutions ad hoc ont été trouvées pour le personnel temporaire ou pour des experts ou des consultants. Malheureusement, pour le personnel permanent, les règles de l’État sont encore très strictes en ce qui concerne les concours, principalement en raison des exigences en matière de contrôle des dépenses. Plusieurs tentatives ont été faites pour introduire des modèles de flexibilité et d’autonomie accrues, mais sans succès.

Enfin, du niveau juridique à un niveau plus délicatement culturel et social : l’autonomie financière pourrait-elle finir par mettre en péril l’objectif social qu’une institution publique telle qu’un musée doit poursuivre en faveur d’une élitisation de la fruition ? La pérennité d’une telle gestion a conduit à une augmentation significative du coût des billets d’entrée, conformément à la tendance européenne. D’autre part, la question des coûts d’entretien des collections, des salles et des équipements est réelle. En excluant les conditions de gratuité déjà prévues pour les enfants et les jeunes, ainsi que les différentes journées d’accès gratuit pour tous, une solution pourrait-elle consister à remplacer le coût d’accès fixe par un coût “flexible” lié aux revenus et au statut de résident ? En d’autres termes, la responsabilisation de la gestion liée à l’autonomie ne doit-elle pas être comprise non seulement par rapport aux résultats en matière financière et comptable, mais aussi en termes de maintien de la démocratisation de la mission du musée ?

Je comprends les craintes, mais elles me semblent largement infondées. Tout d’abord, rappelons que les musées sont des institutions à but non lucratif et que leurs revenus ne sont donc pas destinés à faire des bénéfices, mais à financer des interventions et à couvrir des frais. Je me souviens toujours de ce que Martin Roth, le célèbre directeur du Victoria and Albert Museum de Londres, a dit en 2014 lors d’une réunion d’étude sur les musées et la réforme italienne : les musées sont à but non lucratif, mais ils doivent être gérés “comme des entreprises”. Et il a donné l’exemple de la façon dont l’exposition David Bowie organisée par son musée avait ensuite permis d’autres expositions visitées par un public très limité parce qu’elles étaient considérées comme “de niche”. En outre, les politiques visant à inclure et à élargir la classe sociale des personnes intéressées par les musées et le patrimoine culturel - pour citer Massimo Severo Giannini - sont indépendantes des modèles organisationnels et dépendent des choix politiques et du financement global. Au contraire, l’existence d’institutions muséales autonomes et mieux organisées devrait conduire davantage à la reconnaissance des musées en tant qu’“institutions puissantes” dédiées à la conservation, à l’éducation, à la recherche et à la communication, capables de promouvoir le développement de la culture. À cet égard, le cas du musée égyptien est particulièrement frappant : il a fallu plusieurs années depuis sa création, mais il représente aujourd’hui l’excellence dans le monde à tous les égards.

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