La "transition écologique" pourrait-elle affaiblir la protection des paysages? C'est ce qui est discuté

“Nous devons être fiers de vivre dans un pays qui, grâce à une législation très ancienne et à une présence capillaire sur le territoire par le biais des surintendances, a pratiquement gagné la bataille de la protection au XXe siècle: du paysage, des côtes, des centres historiques. Ailleurs, la situation a beaucoup empiré. Et la beauté de notre pays est une grande force économique: non seulement pour le tourisme, mais aussi pour le ”made in Italy“ qui se vend dans le monde entier”: ce sont les mots que le ministre de la culture Dario Franceschini a prononcés dans une interview à Repubblica publiée hier, dimanche 23 mai. Pourtant, en ces heures, nombreux sont ceux qui craignent que la protection de la culture et du paysage, un principe qui nous a donné l’Italie que nous connaissons tous et qui, comme l’a rappelé le ministre lui-même, est protégé par l’article 9 de la Constitution, ne fasse l’objet d’une attaque qui pourrait l’affaiblir. Ces jours-ci, le gouvernement travaille sur un décret-loi, le Dl Semplificazioni (décret de simplification), qui, selon les intentions de l’équipe dirigeante du pays, devrait introduire des règles visant à simplifier leprocessus d’ autorisation pour les interventions de “transition écologique” du Plan national de récupération et de résilience (PNRR).

L’idée que les interventions de “transition écologique” doivent être menées rapidement vient du ministre Franceschini lui-même. “Il est clair que, compte tenu de la nécessité pour le PNRR de respecter les délais afin de ne pas perdre les financements, nous discutons ces jours-ci de procédures d’accélération et de simplification qui feront l’objet d’une mesure que le Conseil des ministres approuvera dans un délai suffisamment court”, a déclaré le ministre le 20 mai lors de l ’heure des questions au Sénat. Franceschini a également expliqué que “les principes de protection sont inscrits et établis dans l’article 9 de la Constitution: nous sommes le seul pays à avoir parmi les principes fondamentaux la protection du patrimoine historique et artistique et du paysage de la nation. Pensons à la clairvoyance des pères constituants, qui ont écrit le principe de la protection du paysage il y a plus de soixante-dix ans”. Les assurances de Dario Franceschini ne sont toutefois pas suffisantes, car les règles incluses dans le projet de décret de simplification laissent planer plus d’un doute.

Ministre Dario Franceschini

Si les surintendances deviennent un obstacle...

Dans le débat autour du thème de la protection, deux interventions ont fait grand bruit ces derniers jours et ont ravivé les affrontements sur le rôle des surintendances, qui ont toujours été considérées par une partie de l’opinion publique comme une sorte d’obstacle au développement économique et environnemental de l’Italie. L’intervention qui a peut-être suscité le plus de discussions est celle de Stefano Ciafani, président national de Legambiente, qui, dans une interview accordée à Repubblica, s’est montré très clair et tranchant: “les superintendances ralentissent la transition écologique”, a-t-il déclaré. Les superintendances, peut-on lire dans l’interview, sont et seront nos alliées dans la lutte contre la cimentation sauvage et la spéculation immobilière. Mais en ce qui concerne la transition écologique, nous ne sommes tout simplement pas au point. Un changement culturel est nécessaire, il ne faut pas que chaque changement sur le territoire soit rejeté sans tenir compte des surintendances". Le problème, selon M. Ciafani, est le rejet des centrales éoliennes et photovoltaïques par les surintendances. “En Sardaigne, par exemple, explique le président de Legambiente, la société qui gère un parc éolien voulait réduire le nombre de pales pour en installer de plus puissantes: elle en a été empêchée. À Tarente, le parc éolien offshore a été bloqué en raison de son impact sur le paysage, dans une ville qui vit depuis des décennies avec les cheminées d’Ilva, de la raffinerie Eni et d’une cimenterie. Les surintendants ont permis l’installation de milliers de climatiseurs sur les façades et de milliers d’antennes paraboliques sur les toits des centres historiques: si l’on regarde Rome depuis le Jardin des Oranges, c’est une étendue de cercles blancs sur les terrasses, qui ont surgi dans les années 1990, lors du boom de la télévision par satellite. En revanche, s’il s’agit de sources d’énergie renouvelables, l’opinion contraire s’impose immédiatement”. Pour Ciafani, il s’agit d’un “problème de formation des responsables de la surveillance. Ceux qui ont étudié les textes sacrés sur l’impact environnemental considèrent probablement qu’il est horrible de modifier le paysage avec un mât d’éolienne. Mais le paysage italien a toujours été modifié: par les aqueducs romains, les coupoles, les autoroutes. Il y a des choses à faire, mais il faut les faire”. Enfin, pour donner un exemple de la façon de combiner harmonieusement les besoins en énergie renouvelable et les exigences de protection, Ciafani parle du toit de la Sala Nervi au Vatican, sur lequel des panneaux photovoltaïques ont été installés: “si ce monument avait été sous la responsabilité d’une surintendance”, conclut le président de Legambiente, “l’installation aurait certainement été refusée”.

La seconde intervention est celle d’Antonio Decaro, maire de Bari et président de l’Association nationale des communes italiennes (ANCI), qui a signé samedi, dans Repubblica, une lettre-appel sévère adressée directement au ministre Dario Franceschini, à qui une sorte d’aut aut aut a été présentée: soit les processus d’autorisation seront revus, soit les maires sont prêts à abdiquer leur rôle. Tout part d’un cas concret: le maire de Bari a l’intention de construire une bibliothèque dans sa ville, mais la Surintendance des archives et de la bibliographie des Pouilles, selon le journaliste Fabio Grasso sur la page Facebook “Parresia Cultura”, n’a jamais reçu de demande d’autorisation de la part de la municipalité, même si la Surintendance a demandé des informations mais n’a pas reçu de réponse. L’affaire a permis à Decaro de présenter à Franceschini une demande de simplification des procédures administratives et techniques “pour faire repartir le pays”. Je crois qu’il est nécessaire de bien définir les limites et la portée des règlements qui relèvent de la compétence des bureaux de votre ministère et, surtout, d’éviter des interprétations divergentes dans tout le pays en fonction du bureau périphérique appelé à exprimer un avis“, a écrit M. Decaro. Le premier citoyen de Bari déplore également le fait que, en tant que président de l’ANCO, il reçoive quotidiennement ”des rapports et des plaintes des maires sur l’attitude d’obstruction et souvent d’interdiction exercée par les différentes surintendances à l’égard des initiatives déployées par les conseils municipaux“. Decaro précise: ”Il ne s’agit en aucun cas de revendiquer pour les maires un pouvoir qui va au-delà de la loi, au-delà de la sacro-sainte nécessité de préserver notre patrimoine artistique, architectural, historique et archivistique, au-delà de la nécessaire action de protection du paysage, mais de demander une approche différente et moins antagoniste de la part de ses bureaux".

"Il ne s’agit pas, souligne M. Decaro, d’abdiquer ou de renoncer à la protection du patrimoine culturel, mais de passer d’une protection maniériste, qui risque parfois d’être néfaste, à une protection effective, concrète et efficace. Il s’agit surtout de passer de l’exercice d’un pouvoir compris comme sur-ordonné, basé sur une vieille conception managériale et étatiste, à un pouvoir plus collaboratif avec les instances qui gouvernent le territoire, dans le but de mettre en œuvre des actions de protection et de mise en valeur de plus en plus intégrées et attentives aux contextes territoriaux individuels. Collaboration et partage dans un cadre simplifié de règles et de relations: c’est ce que demandent les maires. C’est ce dont notre pays a besoin, surtout en cette période de redémarrage difficile. D’autant plus que l’administration publique est appelée à relever le défi exigeant et complexe de l’utilisation des fonds de l’UE de nouvelle génération.

Et c’est précisément sur ce terrain idéologique que se construisent les fondations des interventions qui utiliseront les fonds de la prochaine génération: le rapport des mesures incluses dans le projet de décret de simplification semble être celui de la rationalisation des procédures et de la facilitation de l’obtention des autorisations, mais il y a beaucoup de perplexités. À ces craintes s’ajoutent celles concernant l’archéologie préventive, également considérée comme un obstacle (alors qu’il s’agit d’un outil utile pour accélérer les procédures et éviter les arrêts de travail): Rien qu’au cours des cinq derniers mois, il y a eu pas moins de deux tentatives pour la dévaloriser, l’une de la part de la Ligue, qui a présenté en février un amendement au décret Milleproroghe pour limiter le recours à l’archéologie préventive, et l’autre il y a quelques jours (un décret du ministère de la Transition écologique créé pour accroître la réalisation des travaux liés à la fameuse “transition écologique”).

Le système photovoltaïque installé sur le toit de la Sala Nervi au Vatican

Un archéologue réalise un essai archéologique à Spilamberto di Modena (2015)

Ce que prévoit le projet de décret de simplification

Le projet de décret de simplification diffusé ces dernières heures comporte essentiellement trois mesures qui font l’objet de discussions: la surintendance unique pour les interventions du PNR, la réglementation des interventions de démolition et de reconstruction et le renforcement du consentement silencieux. Une surintendance unique est mentionnée à l’article 12 du projet: “Afin d’assurer la mise en œuvre la plus efficace et la plus opportune possible des interventions du PNRR”, le document stipule que “au ministère de la Culture est créée la Surintendance spéciale pour le PNRR, un bureau de niveau de direction générale extraordinaire opérationnel jusqu’au 31 décembre 2026. La Surintendance spéciale exerce les fonctions de protection des biens culturels et paysagers dans les cas où ces biens sont affectés par les interventions envisagées par le PNRR soumises à l’EIE au niveau de l’État ou relèvent de la compétence territoriale d’au moins deux bureaux périphériques du ministère. La Surintendance spéciale fonctionne également en s’appuyant sur les Surintendances de l’archéologie, des beaux-arts et du paysage pour l’activité préliminaire. En cas de nécessité et pour assurer la mise en œuvre du PNR dans les délais impartis, la Surintendance spéciale peut exercer, en ce qui concerne les interventions stratégiques ultérieures du PNR, les pouvoirs d’avocation et de substitution vis-à-vis des Surintendances de l’Archéologie, des Beaux-Arts et du Paysage”. Le projet de décret stipule également que les fonctions de directeur de la surintendance spéciale seront “exercées par le directeur de la direction générale de l’archéologie, des beaux-arts et du paysage du ministère, qui a droit à la rémunération prévue par la négociation collective nationale pour les postes de direction intérimaires”. Le projet prévoit également qu’“au sein de la Surintendance spéciale est créé un secrétariat technique composé, outre le personnel permanent du ministère, d’un contingent d’experts aux qualifications professionnelles avérées [...] pour une durée maximale de trente-six mois, pour un montant maximal de 50 000 € bruts par an pour chaque engagement, dans la limite des dépenses de 750 000 € pour chacune des années 2021, 2022, 2023”. La surintendance unique pour le PNRR coûtera 875 000 euros par an “pour chacune des années 2021, 2022 et 2023” et 125 000 euros par an “pour chacune des années 2024, 2025 et 2026”.

L’article 18 introduit des simplifications dans le domaine de la régénération urbaine, en particulier en réglementant la voie de la démolition et de la reconstruction, en modifiant le décret présidentiel n° 380 du 6 juin 2001. L’alinéa 1 ter de l’article 2-bis du décret présidentiel n° 380 du 6 juin 2001 prévoit que, dans le cas d’interventions prévoyant la démolition et la reconstruction de bâtiments, la reconstruction est autorisée dans les limites des distances légitimes préexistantes, et que les incitations volumétriques reconnues pour les interventions peuvent également être mises en œuvre avec des extensions en dehors du contour et avec le dépassement de la hauteur maximale du bâtiment démoli, toujours dans les limites des distances légitimes préexistantes. Dans les zones homogènes “A” du Décret du Ministre des Travaux Publics no. 1444 du 2 avril 1968 (c’est-à-dire les agglomérations urbaines qui ont “un caractère historique, artistique et une valeur environnementale particulière”, ou les parties de ces agglomérations qui peuvent être considérées comme faisant partie intégrante des agglomérations elles-mêmes), ou dans des zones similaires (c’est-à-dire dans toutes les zones qui ont un caractère historique ou artistique) tous les travaux de démolition et de reconstruction sont autorisés exclusivement dans le cadre de plans détaillés de récupération et de réaménagement urbain, qui relèvent de la responsabilité de la municipalité, sans préjudice des dispositions des instruments de planification territoriale, paysagère et urbaine en vigueur et des avis des organismes chargés de la protection. Le projet de décret de simplification intervient pour remplacer intégralement le paragraphe 1 ter qui sera modifié comme suit: “Dans les zones homogènes A en vertu de l’arrêté du ministre des travaux publics du 2 avril 1968, no. 1444 du 2 avril 1968, ou dans les zones assimilées à celles-ci sur la base des règlements régionaux et des plans d’urbanisme communaux, dans les centres et noyaux historiques consolidés et dans d’autres zones présentant une valeur historique et architecturale particulière, les travaux de démolition et de reconstruction avec extension hors gabarit ou surélévation de la hauteur maximale du bâtiment démoli sont autorisés sans respect des distances minimales prescrites, à condition qu’ils s’inscrivent dans les limites des distances légitimement préexistantes, dans le cadre de plans spéciaux de récupération et de réaménagement urbain, sans préjudice des règles de protection auxquelles peuvent être soumis les bâtiments concernés par les interventions”.

Enfin, l’article 42 introduit le renforcement de la discipline du silence du consentement: "Dans les cas où le silence de l’administration équivaut à une mesure d’acceptation [...], sans préjudice des effets du silence du consentement, l’administration est tenue, à la demande du particulier, de délivrer, par voie électronique, un certificat d’acceptation de la demande en vertu du présent article. Dix jours après la demande, le certificat est remplacé par une déclaration de la partie privée conformément à l’article 47 du décret présidentiel n° 445 du 28 décembre 2000. Les délais dans lesquels les autorités compétentes doivent se prononcer sur les interventions soumises à une évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) sont également réduits: En particulier, le nombre de jours pendant lesquels toute partie intéressée peut soumettre à l’autorité compétente des observations sur l’étude environnementale préliminaire et la documentation jointe est ramené de 45 à 30, et une phrase est ajoutée au paragraphe 7, qui stipule que “l’autorité compétente se prononce sur la demande de conditions environnementales formulée par le promoteur dans un délai de trente jours, par une décision positive ou négative”, Enfin, à l’article 20, une phrase est ajoutée qui oblige l’autorité compétente à exprimer son avis dans un délai de 30 jours lors de la phase de discussion avec le promoteur afin de définir la portée et le niveau de détail des informations nécessaires à prendre en compte pour la préparation de l’étude d’impact sur l’environnement.

Le parc éolien de Collarmele dans les Abruzzes. Photo par Ra Boe

Ce qui ne va pas dans le projet de décret de simplification: l’avis des experts

Selon l’archéologue Giuliano Volpe, président émérite du Conseil supérieur du patrimoine culturel et paysager du MiBAC (qui a écrit un article à ce sujet dans leHuffington Post), le décret de simplification introduit un contraste entre deux priorités, à savoir la protection du paysage et du patrimoine culturel, d’une part, et la production d’énergie propre, d’autre part, qui sont toutes deux importantes et inaliénables. Pourtant, selon M. Volpe, il s’agit d’un conflit absurde, tout comme ceux qui opposent la santé au travail, la grande vitesse au paysage, la modernisation à la culture. Est-il possible qu’ils ne puissent pas aller de pair? Pour M. Volpe, la Soprintendenza Unica Nazionale, “avec 15 personnes embauchées à titre temporaire, en plus du personnel du ministère”, “risque d’être une énième ”rustine“ pour combler une lacune et non une solution structurelle”. Le PNR, se demande M. Volpe, ne devrait-il pas “servir à nous fournir des réformes structurelles”? La proposition judicieuse du président meerite du Conseil supérieur des biens culturels est la création d’un Institut national d’archéologie préventive sur le modèle français: en effet, en France, l’INRAP (Institut national de recherches archéologiques préventives), qui fonctionne depuis 2002, effectue des recherches archéologiques préventives approfondies et frénétiques lors de la réalisation de travaux publics et privés, et dispose de 8 directions régionales et de 43 centres de recherche archéologique. “Alors qu’en Italie, on pense résoudre les problèmes en réduisant ou en éliminant l’archéologie préventive, affirme M. Volpe, en France (qui, n’en déplaise à mes collègues français, possède un patrimoine archéologique un peu moins important qu’en Italie), on fait de la recherche, on produit des données, on nourrit la connaissance (en France, par exemple, on fait de l’archéologie préventive), on cultive la connaissance (ces dernières années, le niveau de connaissance de l’histoire et de l’archéologie a connu un véritable exploit), on protège et on valorise les grandes œuvres, on modernise le pays, on crée du développement, sans abîmer la culture et sans mortifier les professionnels de la culture”.

Hier, dans Il Fatto Quotidiano, l’archéologue Leonardo Bison est allé encore plus loin dans le détail des mesures que le décret de simplification voudrait introduire. Selon Bison, la surintendance unique ne parviendra pas à améliorer le cadre actuel et aboutira simplement à la “création d’un nouveau bureau exécutif à Rome qui délibérera sur presque toutes les interventions liées au PNRR, avec la possibilité de reprendre les pouvoirs des surintendances locales”. Ce n’est pas la réponse qu’attendaient les techniciens du MiC, affirme Bison: “l’opinion répandue dans les rangs ministériels, dit l’archéologue, est qu’il s’agit d’une procédure coûteuse (875.000 euros pour les trois prochaines années), superflue et qui risque d’affaiblir les contrôles et la transparence”. Bref, la même orientation que l’ensemble de la structure du décret de simplification. En outre, le renforcement de la procédure de silence-consentement (avec son délai contingent) mettrait en difficulté les bureaux périphériques du ministère, qui souffrent de déficiences structurelles. Les techniciens (souvent dotés d’une longue expérience et recrutés par des concours réguliers) ont appris la nouvelle dans les journaux. Selon l’archéologue Flavio Utzeri, la centralisation et les nominations à durée déterminée sans concours (celles qui seront attribuées aux techniciens qui travailleront à la Soprintendenza Unica et qui, en outre, avec 50 000 euros par an, recevront plus qu’un fonctionnaire ministériel ordinaire) “apparaissent comme une manière de politiser des décisions qui devraient être techniques, un processus typique du ministère de Franceschini”. Le fait que la Surintendance unifiée soit dirigée par le même directeur général de l’archéologie, des beaux-arts et du paysage, qui se retrouverait dans une double position sur des questions extrêmement délicates, suscite ensuite des doutes.

Selon plusieurs journaux (leHuffington Post en a reparlé, par exemple, dans un article de Federica Fantozzi), la tension est permanente entre le ministre Franceschini et le ministre de la Transition écologique, Roberto Cingolani, qui fait pression pour accélérer les procédures, et la Surintendance unique serait donc une sorte d’artifice pour résoudre les frictions tout en essayant de maintenir l’équilibre entre les besoins de protection et ceux de la modernisation du pays. Les associations actives dans le domaine de la protection culturelle annoncent déjà des mobilisations et des manifestations dans les jours et les semaines à venir: le risque est que la protection subisse des attaques croisées et finisse par céder à la déréglementation.

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