Exportation de biens culturels : analyse comparative des législations de huit pays

L’exportation de biens culturels représente l’une des questions les plus délicates et les plus controversées du secteur, car elle concerne non seulement lasphère juridique et, évidemment, politique, mais aussi une question étroitement liée à la protection du patrimoine culturel d’une nation. Un État, confronté à la possibilité qu’une œuvre soit mise sur le marché et puisse donc sortir de ses frontières nationales pour ne jamais y revenir, est souvent confronté au problème de savoir s’il doit conserver le bien en imposant une restriction à son intérêt culturel, ou le laisser circuler sur le marché libre. Dans un article paru il y a quelques jours, nous avons vu quelles sont les raisons qui plaident en faveur d’une restriction et celles qui, au contraire, pourraient favoriser l’octroi d’une licence d’exportation, et quels devraient être les critères permettant d’identifier le bon choix. Aujourd’hui, examinons ce que la législation de certains des principaux pays occidentaux prévoit pour le marché de l’art, ou qui possèdent un patrimoine culturel très intéressant et important.

Chaque pays a développé au fil du temps un cadre réglementaire spécifique pour réguler l’exportation d’œuvres d’art, de pièces archéologiques et d’autres objets d’importance culturelle. Ce cadre réglementaire varie considérablement d’un pays à l’autre car il reflète des différences historiques, culturelles et économiques : la compréhension des règles régissant l’exportation de biens culturels dans différents pays est cruciale non seulement pour ceux qui travaillent dans le secteur, tels que les collectionneurs, les maisons de vente aux enchères, les galeries et les musées, mais aussi pour les autorités qui doivent veiller à la protection de ce patrimoine. En effet, le patrimoine culturel est une ressource inestimable qui contribue à définir l’identité d’une nation et à promouvoir le dialogue interculturel. Les réglementations relatives à l’exportation de biens culturels visent à établir un équilibre entre la nécessité de protéger ce patrimoine et la circulation légitime d’œuvres d’art et d’objets historiques.

Les lois sur l’exportation des biens culturels sont influencées par de nombreux facteurs, notamment le contexte historique et culturel de chaque pays, les relations internationales, les obligations découlant des traités internationaux et les pressions exercées par le marché de l’art. Par exemple, les pays dotés d’un important patrimoine artistique et archéologique, comme l’Italie et la Grèce, ont tendance à être plus restrictifs en matière d’exportation, tandis que d’autres pays, comme les États-Unis, ont des réglementations relativement plus souples (par exemple, aux États-Unis, les musées publics peuvent vendre leurs œuvres, bien sûr sous certaines conditions, tandis qu’en Italie, la pratique du “deaccessioning”, c’est-à-dire l’aliénation de biens d’une collection muséale, est interdite aux musées publics). Les sanctions pour violation des lois sur l’exportation, qui sont presque partout subordonnées à la délivrance d’un certificat de libre circulation, c’est-à-dire uneautorisation permettant d’exporter le bien, varient d’un pays à l’autre et peuvent inclure des sanctions sévères telles que des amendes importantes et la confiscation des biens exportés illégalement.

Dans cet article, nous explorerons les principales dispositions légales régissant l’exportation de biens culturels dans huit pays (Italie, France, Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Grèce, Suisse et États-Unis) : pour chaque pays, les principales sources réglementaires et les articles de référence des lois seront cités. Une comparaison, donc, pour mieux comprendre les défis et les opportunités liés à la protection et à la circulation internationale des biens culturels.

L’Italie

L’Italie est universellement reconnue pour la richesse de son patrimoine culturel, et la protection de ce patrimoine est une priorité essentielle pour notre pays. Le principal cadre juridique est le Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (décret législatif 42/2004), qui régit tous les aspects de la protection, y compris l’exportation de biens culturels. La discipline concernée a été récemment réformée(en août 2017) et est régie par les articles 65, 68, 69 et 70 du code, qui stipulent que l’exportation de biens culturels est soumise à une procédure d’autorisation stricte. L’article précise notamment que l’exportation d’objets présentant un intérêt artistique, historique, archéologique ou ethno-anthropologique appartenant à des organismes publics ou à des organismes ecclésiastiques civilement reconnus est interdite. En particulier, tout objet d’intérêt culturel réalisé par un auteur disparu âgé d’au moins 70 ans et d’une valeur d’au moins 13 500 euros doit obtenir l’autorisation du ministère de la culture pour sortir des frontières du pays. Si le propriétaire d’un objet déclare une valeur inférieure à 13 500 euros, l’objet n’est pas soumis à la procédure normale d’autorisation, mais une auto-certification doit être présentée au Bureau des exportations de la Soprintendenza (l’organisme qui délivre l’autorisation). La Surintendance peut effectuer des contrôles ponctuels sur les autocertifications.

Le Code prévoit évidemment que, pour certains biens, l’autorisation d’exportation (qui, si elle est accordée, est valable cinq ans) peut être refusée si l’on estime que le bien doit rester en Italie pour préserver sa valeur culturelle. En évaluant l’octroi ou le refus de l’autorisation, la loi exige que l’Office des exportations communique sa décision “avec un jugement motivé, également sur la base des rapports reçus”. Le refus entraîne automatiquement l’ouverture de la procédure de déclaration d’intérêt culturel pour le bien, qui devient, comme on dit dans le jargon, “notifié”, c’est-à-dire soumis à une restriction d’intérêt culturel : la restriction implique l’interdiction pour le bien de quitter les frontières nationales. L’article 69 régit les recours contre le refus, tandis que l’article 70 introduit la possibilité d’acheter le bien par l’État, si une licence d’exportation est demandée pour un bien d’une valeur culturelle exceptionnelle : le bureau d’exportation peut soumettre une proposition au ministère de la culture pour l’achat obligatoire, en réservant la garde du bien jusqu’à la fin de la procédure. Si le ministère ne souhaite pas procéder à l’achat, il en informe dans les 60 jours la région où se trouve l’objet, qui peut à son tour acheter l’objet. Toutefois, si l’organisme public ne souhaite pas procéder à l’achat, la loi ne prévoit pas la levée de la contrainte, de sorte que le bien ne peut en aucun cas quitter le territoire national pour être vendu en dehors des frontières italiennes. La loi italienne est essentiellement axée sur une forte protection du patrimoine culturel national, avec un système qui privilégie la conservation nationale des biens plutôt que leur circulation internationale.

La France

En France aussi, la protection du patrimoine culturel est un aspect crucial de la politique nationale. La réglementation est principalement contenue dans le Code du patrimoine, qui réglemente en détail l’exportation des biens culturels. Le sujet est si important qu’il occupe même les premiers articles du Code du patrimoine français. En particulier, l’article L111-2 du Code du patrimoine prévoit que, comme en Italie, un objet présentant un intérêt historique, artistique ou archéologique ne peut quitter le territoire français sans un certificat d’exportation délivré par l’autorité administrative. Contrairement à l’Italie, l’autorisation de circulation n’est pas limitée dans le temps, mais permanente, et garantit, toujours de manière permanente, que l’objet n’a pas le caractère de “trésor national” (expression utilisée en France pour désigner un objet d’intérêt culturel). Toutefois, cela ne s’applique qu’aux objets de plus de 100 ans : pour les biens de moins de 100 ans, le certificat est valable 20 ans.

Le système français prévoit que, dans le cas d’un objet ayant le caractère de trésor national, le ministère peut bloquer l’exportation d’un bien culturel. Le refus de délivrer le certificat doit être motivé par une commission composée de représentants de l’État et de personnalités qualifiées, et présidée par un membre de la juridiction administrative. Le refus d’exportation oblige le propriétaire à conserver le bien sur le territoire français, et l’autorité administrative (typiquement l’Etat), selon l’article L121-1, a le droit de l’acheter en présentant une offre d’achat qui tient compte des prix pratiqués sur le marché international. Cependant, l’État français, toujours selon le même article, dispose de deux mois pour envoyer une offre d’achat à la valeur estimée. Passé ce délai, en l’absence d’offre d’achat, l’État ne peut plus refuser l’autorisation de mise en libre pratique. Si l’offre arrive et que le propriétaire la refuse, le refus d’autorisation n’est plus automatiquement caduc, mais renouvelé, et la procédure d’offre d’achat reste applicable. Si le propriétaire du bien accepte l’achat, l’État devra acheter l’œuvre et la payer dans un délai de six mois, faute de quoi la vente sera annulée. Le système français reflète un engagement fort en faveur de la préservation du patrimoine culturel, en empêchant la dispersion des biens culturels les plus significatifs en dehors des frontières nationales, mais en même temps, contrairement au système italien, il offre également un mécanisme de protection pour le propriétaire du bien qui, en présence d’une contrainte et sans offre d’achat de la part d’un organisme public, verrait les chances de vendre son bien, qui pourrait par conséquent subir une forte dévaluation, diminuer drastiquement.

Le Royaume-Uni

Le Royaume-Uni, tout en adoptant une législation similaire à celle des pays d’Europe continentale, applique une approche encore plus souple et ramifiée. Les principales réglementations sont contenues dans l’Export ControlAct 2002 et l’Export of Objects of Cultural Interest (Control) Order 2003. Ces lois stipulent que les biens culturels qui ont plus de 50 ans et qui dépassent un certain seuil de valeur doivent obtenir une licence d’exportation. Le système britannique accorde une Open General Export Licence (OGEL), qui permet d’exporter de manière permanente des objets en dessous d’un certain seuil financier.

L’importance d’un objet est déterminée sur la base des “critères de Waverley”, qui sont au nombre de trois : si l’objet est étroitement lié à l’histoire et à la vie de la nation ; si l’objet est d’une importance esthétique exceptionnelle ; et s’il est d’une importance exceptionnelle pour l’étude d’un domaine particulier de l’art ou de l’histoire.

Les propositions sont évaluées par un “expert-conseil” (un expert dans le domaine) qui décide si l’objet répond aux critères de Waverley et doit donc être considéré comme présentant un intérêt culturel (et si l’objet doit donc se voir refuser l’autorisation de circuler). Si l’expert-conseil estime que l’objet présente un intérêt culturel, le dossier est soumis au Comité d’examen des exportations d’œuvres d’art, un comité indépendant qui évalue si un objet culturel destiné à l’exportation doit être conservé dans le pays. Si un objet est considéré comme particulièrement important pour le patrimoine culturel national, la décision relative au certificat de libre circulation peut être retardée pendant un certain temps (généralement entre quatre et neuf mois), au cours duquel les institutions britanniques peuvent essayer de réunir des fonds pour acheter l’objet, avec une estimation recommandée par le Comité d’examen aux prix du marché. S’il n’y a pas de proposition d’achat, l’autorisation d’exportation est généralement accordée. Si le propriétaire reçoit une offre d’achat et qu’il la refuse, le secrétaire d’État britannique (c’est-à-dire le ministre compétent) tient compte de ce refus : généralement, si une offre émanant d’une institution publique (un musée, le National Trust ou similaire) est refusée, le certificat de libre circulation est refusé. Une offre d’achat peut également émaner d’un particulier : toutefois, le refus n’est décisif que si le particulier, en plus de l’offre d’achat, a également signé un engagement d’accorder l’accès du public à l’objet. Et même dans ce cas, l’autorisation n’est généralement pas accordée. L’autorisation est également généralement refusée lorsque le propriétaire indique à l’avance qu’il ne souhaite pas accepter une offre d’achat. Ce système de “report” est une caractéristique distinctive du droit britannique et offre une solution intermédiaire entre la protection et le commerce international des biens culturels.

L’Allemagne

L’Allemagne a récemment entrepris une série de réformes visant à renforcer la protection de son patrimoine culturel, qui ont abouti à l’adoption de la Kulturgutschutzgesetz (loi sur la protection des biens culturels) en 2016. La réglementation des exportations est régie par les articles 21 à 27 de la Kulturgutschutzgesetz, qui s’appuie sur les règlements de l’Union européenne (en particulier le règlement 116/2009 sur l’exportation des biens culturels). Contrairement aux pays vus jusqu’à présent, l’Allemagne attribue un âge minimum et un seuil de valeur pour chaque catégorie de biens : une autorisation n’est requise que si ces limites sont dépassées. Par exemple, les peintures de plus de 75 ans et d’une valeur supérieure à 300 000 euros, les aquarelles et pastels de plus de 75 ans et d’une valeur supérieure à 100 000 euros, les estampes, photographies et incunables de plus de 75 ans et d’une valeur supérieure à 50 000 euros, les archives de plus de 50 ans et d’une valeur supérieure à 50 000 euros, les moyens de transport de plus de 150 ans et d’une valeur supérieure à 100 000 euros, et ainsi de suite. Ces seuils peuvent être modifiés par le gouvernement fédéral afin d’adapter la réglementation à l’évolution du marché. Les autorisations sont délivrées non pas par un organisme dépendant de l’État central, mais par le Land (l’Allemagne est un État fédéral) où se trouve le bien immobilier. L’autorité compétente dispose de dix jours pour décider de délivrer ou non le certificat de libre circulation, et pendant ce délai, elle peut également décider de transférer le dossier à une autre autorité du Land (il n’y a pas d’obligation d’approuver la demande s’il est prouvé que les marchandises ne se trouvent que temporairement sur le territoire allemand).

La législation allemande se caractérise par l’existence d’un registre des biens culturels d’intérêt national. Les objets inscrits dans ce registre ne peuvent être exportés sans une autorisation spéciale, qui n’est accordée que dans des circonstances exceptionnelles. L’article 7 de la Kulturgutschutzgesetz précise quels objets peuvent être inscrits dans le registre : le critère est notamment que le bien “est particulièrement significatif pour le patrimoine culturel de l’Allemagne, d’un Land ou d’une de ses régions historiques et crée ainsi une identité pour la culture allemande”, ou que “son départ signifierait une perte significative pour le patrimoine culturel allemand et sa permanence sur le territoire fédéral est donc d’un intérêt culturel public exceptionnel”. Si l’autorisation d’exportation est accordée, l’objet est retiré du registre. Si la demande est rejetée, une procédure est ouverte pour vérifier la possibilité d’un achat public : dans ce cas, c’est la plus haute autorité fédérale compétente en matière de culture qui informe les Länder. Ensuite, les organismes publics ont douze mois pour proposer un achat éventuel, dont le prix est déterminé par une expertise externe. Si la possibilité d’un achat émerge, l’administration publique peut soumettre une offre, à condition que le financement soit garanti. Une particularité du droit allemand est l’évaluation de la situation financière du propriétaire du bien : si le propriétaire peut prouver qu’il a demandé l’exportation en raison de difficultés économiques, les autorités fédérales et régionales concernées s’engagent à garantir le financement de l’achat. Le propriétaire peut accepter l’offre dans un délai de six mois. Si l’achat n’a pas lieu, une nouvelle demande d’exportation ne peut être introduite que cinq ans après le rejet de la demande précédente.

L’Espagne

L’Espagne a une longue tradition de protection de son patrimoine culturel, consacrée par la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español. Cette loi stipule que tout bien culturel de plus de 100 ans doit obtenir un permis d’exportation pour quitter le pays. Dans tous les cas, il est interdit d’exporter les biens déclarés d’intérêt culturel, ainsi que tous les biens qui, en raison de leur appartenance au patrimoine historique espagnol, sont expressément déclarés inexportables par l’administration de l’État, à titre de mesure de précaution, jusqu’à ce qu’une procédure soit entamée pour inclure le bien dans l’une des catégories de protection spéciale prévues par la loi.

L’article 26 de la loi stipule que les propriétaires de biens ayant une valeur historique, artistique, archéologique, scientifique, technique ou culturelle doivent donc présenter une demande d’autorisation et l’administration de l’État doit se prononcer dans un délai de quatre mois. La décision est prise par le directeur général du patrimoine culturel et des beaux-arts, après avis de la Junta de Calificación, Valoración y Exportación (Commission de qualification, d’évaluation et d’exportation). L’Espagne peut accorder une licence d’exportation permanente ou une licence temporaire “avec possibilité de vente” (d’une durée de cinq ans, renouvelable jusqu’à dix ou vingt ans). En outre, la loi espagnole, dans son article 38, prévoit que l’État peut exercer le droit de premier refus sur l’achat de biens culturels mis en vente, une mesure qui permet à ces biens de rester sur le territoire national. L’administration de l’État peut faire valoir ce droit dans un délai de deux mois. Le prix correspond à la valeur déclarée par le demandeur. L’autorisation d’exportation est, entre autres, soumise à une taxation progressive calculée sur la base de la valeur déclarée du bien. L’Espagne, comme l’Italie, a une approche très protectrice de son patrimoine culturel.

La Grèce

En Grèce, l’exportation de biens culturels est régie par la loi 3028/2002 sur la protection des antiquités et du patrimoine culturel en général. Cette loi impose des restrictions à l’exportation de biens culturels. L’article 34 de la loi 3028/2002 régit l’exportation des biens culturels et stipule que tout objet de valeur culturelle doit obtenir un permis avant d’être exporté, permis qui est accordé par le ministre de la culture après avoir entendu l’avis d’une commission spéciale, qui doit prendre une décision dans les quatre mois (six dans des cas exceptionnels) suivant l’introduction de la demande. L’exportation est autorisée pour les œuvres légalement importantes sur le territoire grec au moins 50 ans avant l’introduction de la demande, à condition qu’elles n’aient pas été exportées hors des frontières nationales auparavant.

Si l’autorisation est refusée, le propriétaire de l’objet peut céder l’objet à l’État grec au prix déterminé par un comité spécial composé de trois experts en la matière. Si le propriétaire n’accepte pas le prix fixé par la commission, l’évaluation est renvoyée à une autre commission composée d’un expert désigné par le propriétaire, d’un chef de service du ministère de la culture ou d’un directeur de musée nommé par le ministre de la culture et d’un expert nommé par le président de la République.

La Suisse

La Suisse, historiquement une plaque tournante importante pour le commerce international des œuvres d’art, a mis en place une législation plus stricte avec l’adoption de la loi fédérale sur le transfert international des biens culturels en 2005. Selon cette loi, tout bien ayant une valeur culturelle doit obtenir une licence d’exportation. Si un bien est considéré comme étant d’une importance significative, son exportation finale de Suisse est interdite.

Un aspect important de la législation suisse est l’obligation pour tous ceux qui font passer des biens culturels par le pays d’envoyer une déclaration aux douanes et d’indiquer le type de bien culturel, le lieu de production (ou de découverte, s’il s’agit d’un bien archéologique), si l’exportation du bien culturel à partir d’un autre État est soumise à une autorisation conformément aux lois du pays d’arrivée. Cette loi rend le marché de l’art suisse plus transparent et permet aux autorités de mieux contrôler le mouvement des biens culturels. La loi représente un compromis entre la nécessité de protéger le patrimoine culturel et l’importance de la Suisse en tant que plaque tournante du commerce, en équilibrant les exigences de la protection culturelle et de la lutte contre les exportations illicites avec celles du marché libre.

Les États-Unis

Aux États-Unis, la réglementation de l’exportation des biens culturels est moins centralisée que dans les pays européens, car une grande partie de la réglementation est déléguée aux États et non aux lois fédérales, et surtout, elle est beaucoup moins stricte car, contrairement à tous les pays vus jusqu’à présent, les États-Unis ne soumettent pas l’exportation de biens culturels à l’obtention d’une licence.

Il existe cependant des lois pour réglementer le trafic illicite. L’une des principales réglementations est la Convention on Cultural Property Implementation Act (CPIA) de 1983, qui adopte la Convention de l’UNESCO de 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert illicites de biens culturels. La CPIA permet au gouvernement américain d’imposer des restrictions à l’importation de biens culturels spécifiques en provenance de pays qui ont conclu des accords bilatéraux avec les États-Unis ou qui sont soumis à des restrictions d’urgence. Toutefois, la loi n’impose pas de restrictions spécifiques à l’exportation de biens culturels en provenance des États-Unis, ce qui reflète une approche beaucoup plus orientée vers le marché que celle des pays européens.

Une autre loi pertinente est la National Stolen Property Act (NSPA), qui prévoit des sanctions pour le trafic de biens volés, y compris de biens culturels, s’ils sont transportés au-delà des frontières d’un État ou d’un pays. Cette loi est souvent utilisée pour poursuivre les personnes impliquées dans le commerce illicite d’œuvres d’art volées. En ce qui concerne les exportations, le système américain est très libéral et sans restriction. Il existe toutefois des exceptions pour les biens culturels qui relèvent de réglementations spécifiques ou d’accords internationaux. Par exemple, les objets archéologiques provenant de certains pays (comme l’Italie) peuvent faire l’objet de restrictions si ces pays ont conclu des accords bilatéraux avec les États-Unis.

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