Migajas a la cultura. La sensibilidad de la Unión Europea ante las políticas de patrimonio y sus (pocos) recursos

Cuando uno piensa en las políticas e inversiones dela Unión Europea, suele recordar temas como el desarrollo industrial y agrícola, las carreteras, la integración, el medio ambiente: difícilmente asocia las políticas europeas con el patrimonio cultural. Sin embargo, al menos en principio, la cultura es una prioridad para la Unión Europea, hasta el punto de que 2018 ha sido declaradoAño Europeo del Patrimonio Cultural. Esta decisión, subrayada recientemente por Silvia Costa, expresidenta de la Comisión de Cultura y Educación del Parlamento Europeo, obedece a la “necesidad de aumentar la conciencia de que en esta difícil fase de la historia europea, enfrentada a los retos de la globalización, la crisis y el terrorismo, tentada por los atajos de la cerrazón y la xenofobia, los cimientos de la convivencia pacífica y el desarrollo sostenible solo pueden reconstruirse partiendo de nuevo de la riqueza de nuestra cultura, de los valores compartidos y de la capacidad de diálogo y cooperación internacional”.

Pilar fundamental del desarrollo, la integración y la cohesión social, la cultura es uno de los ámbitos políticos estratégicos de la UE: el 22 de mayo de 2018, la Comisión adoptó una nueva Agenda Europea para la Cultura, que establece tres objetivos para los próximos años, a saber, poner el poder de la cultura al servicio del bienestar social, apoyar la creatividad basada en la cultura en la educación y la innovación (para el empleo y el crecimiento), y reforzar las relaciones culturales internacionales. Y que la cultura es una prioridad no solo lo establecen las agendas de los políticos, sino que también es una percepción de los ciudadanos europeos: durante la tradicional “apertura de puertas” al público en el Palacio Berlaymont de Bruselas (sede de la Comisión Europea), miles de ciudadanos pueden votar cuál creen que debe ser la principal prioridad de gasto de la Unión. De 2013 a 2017, los ciudadanos europeos no han tenido dudas: el principal capítulo debe ser el destinado a cultura y educación (en 2017 fue la primera prioridad para el 15% de los ciudadanos, seguida de medio ambiente para el 14% y trabajo para el 12%: para hacernos una idea, la seguridad interior, uno de los temas más sentidos en las últimas campañas electorales italianas, para los europeos es el penúltimo en orden de importancia, seguido solo por el tema del crecimiento).

Prioridades de inversión en Europa según los europeos. Fuente: Comisión Europea

Dados los supuestos teóricos, se plantea la cuestión de si su puesta en práctica consigue realmente seguir los principios y de qué manera. Mientras tanto, es necesario hacer una distinción entre el gasto en cultura como creatividad y el gasto en la protección del patrimonio cultural, que a nivel europeo siguen dos caminos diferentes (en el siguiente análisis, no hemos tenido en cuenta los fondos que cubren varios sectores y no tienen partidas dedicadas a la cultura, por ejemplo, el fondo Horizonte 2020, que se dedica a actividades de I+D y también apoya la investigación relacionada con el patrimonio cultural). En el primer caso, Europa cuenta con un fondo dedicado, Europa Creativa, mientras que en el segundo, las actividades se financian con los fondos estructurales, que son los principales instrumentos financieros con los que la Unión Europea concreta sus políticas en el ámbito regional, así como los recursos con los que se apoyan las políticas de patrimonio cultural.

El programa Europa Creativa, para el periodo 2014-2020 (en Europa los recursos se asignan en periodos de siete años cada vez, conocidos como “marcos financieros plurianuales”), puede contar con un presupuesto de 1.460 millones de euros: una cifra que financia iniciativas de apoyo a empresas creativas, artistas, profesionales, la producción de películas, obras literarias, música, videojuegos, productos editoriales, la inclusión a través de la cultura, diversos programas como las Capitales Europeas de la Cultura, las Jornadas Europeas del Patrimonio, los cinco premios europeos de cultura (Premios Europa Nostra, Premio de Arquitectura Contemporánea de la UE, Premio de Literatura de la UE, Premios Europeos Border Breakers y el Premio MEDIA de la UE). El problema es que se trata de una suma muy pequeña, si se tiene en cuenta que el presupuesto de la UE ronda los 150.000 millones de euros anuales: esto significa que, del presupuesto, el gasto en Europa Creativa apenas pesa un 0,15%.

Que se trata de un gasto irrisorio está claro para muchos: el año pasado, Europa Nostra pidió a las instituciones europeas y a los Estados miembros un mayor compromiso para “proporcionar recursos suficientes, dentro del próximo marco financiero plurianual”, es decir, el del periodo 2021-2027, “para las políticas de cohesión más allá de 2020 y, en este contexto, reconocer explícitamente el patrimonio cultural como un factor clave para el desarrollo y la cohesión social en Europa”. Además, se parte de la base de que la cultura crea integración, desarrollo, crecimiento, empleo, genera inversiones y contribuye a la consecución más rápida y decidida de los objetivos estratégicos también en otros ámbitos. Según Europa Nostra, por tanto, se puede hacer mucho más, pero también llegan presiones similares desde otros ámbitos: por ejemplo, en abril del año pasado, un grupo de siglas (sesenta y siete en total) que agrupan a empresas y profesionales que trabajan en el sector creativo (desde la Asociación Europea de Festivales a la Federación Internacional de Libreros, desde la Red Europea de Jazz a la Red Europea de Museos, desde la Federación de Editores Europeos a la Asociación Europea de Conservatorios) escribieron al Presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, para expresarle su preocupación por los recursos que Europa destina a la cultura. El sector de la cultura y la creatividad proporciona a Europa doce millones de trabajadores a tiempo completo, que representan el 7,5% de la mano de obra de la Unión y suponen el 5,3% del producto interior bruto europeo. Sin embargo, es un sector que está gravemente infrafinanciado, denuncian asociaciones y federaciones. Los firmantes del llamamiento a Juncker recuerdan cómo él mismo se refirió a los artistas y creativos como las “joyas de Europa”, y cómo el Presidente del Parlamento Europeo, Antonio Tajani, reiteró que la cultura, incluso antes que la economía, “es el pegamento que mantiene unida a Europa y debe ser el punto de partida de nuestros esfuerzos para revitalizar nuestra Unión”. Estas son las razones por las que los trabajadores de la cultura “piden a la Unión que duplique los recursos asignados al programa sucesor de Europa Creativa, y que garantice que el sector también tenga acceso a otras fuentes de financiación europea”.

Estas preocupaciones fueron tomadas en serio por el Parlamento Europeo, que las hizo suyas: Fue en otoño de 2018 cuando se elaboró un informe oficial de la Comisión de Cultura que, destacando “la infrafinanciación crónica reservada a la cultura en los marcos financieros plurianuales de la Unión”, insistió en sugerir a la Comisión de Presupuestos "duplicar la financiación del programa Europa Creativa (2.806 millones de euros a precios constantes para el período 2021-2027), además de que el gasto transversal en cultura alcance al menos el 1% en el próximo período de programación". La duplicación se aprobó a finales de marzo, pero la última palabra la tendrá el nuevo Parlamento que se constituirá en estos días.

Si el plan Europa Creativa sólo recoge las migajas del presupuesto europeo, mejor no van las partidas destinadas a cultura dentro de los fondos estructurales. El patrimonio representa otro capítulo significativo de las políticas comunitarias, cuya importancia se reconoce explícitamente en el artículo 2 del Tratado de Lisboa, que establece que la Unión Europea “respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo”. Además, hay que tener en cuenta que la Unión Europea posee por sí sola el 46% de los sitios inscritos en la Lista del Patrimonio Mundial. Y conviene reiterar cuáles son los beneficios del patrimonio cultural, destacados en diez puntos clave en el informe El patrimonio cultural cuenta para Europa, elaborado en 2015 por un grupo de investigación internacional formado por varias asociaciones nacionales y supranacionales (de Europa Nostra a The Heritage Alliance, de Heritage Europe al Centro Internacional de Conservación “Raymond Lemaire” de la Universidad Católica de Lovaina) mejora del atractivo para la inversión de regiones, ciudades, pueblos, zonas rurales; aumento del desarrollo turístico; creación de puestos de trabajo; apoyo a la creatividad, la innovación, las nuevas ideas, las soluciones a los problemas, la interpretación del pasado; retorno de la inversión también como generador de impuestos para las instituciones públicas que se benefician tanto de las actividades relacionadas con el patrimonio como de las actividades inducidas; regeneración de zonas patrimoniales; capacidad de ser parte de la solución a los retos que plantea el cambio climático; mejora de la calidad de vida; estímulo a la educación; factor de construcción de capital social y ayuda a las vías de cohesión social, participación, compromiso cívico e integración.

En cuanto a los fondos estructurales, la situación es mejor que en el marco de Europa Creativa, pero las cifras siguen sin ser muy altas: el marco 2014-2020 presupuestó algo menos de 350.000 millones de euros, de los que 4.300 millones se invirtieron en la categoría 94 (“protección, desarrollo y promoción del patrimonio cultural”) y 435 millones en la categoría 95 (“desarrollo y promoción de los servicios del patrimonio cultural”). Somos algo más del 1,3% de los fondos totales, mientras que rondamos el 0,5% si evaluamos la suma en relación con el presupuesto total de la Unión. Para hacernos una idea, la categoría 94 ocupa el vigésimo noveno lugar en cuanto a recursos asignados: en primer lugar, con 13.300 millones de euros, se encuentran los fondos para la inclusión, seguidos de los destinados a la inserción laboral de los jóvenes (12.500 millones), los fondos para la promoción de transportes urbanos limpios (12.300 millones), las inversiones para las pequeñas y medianas empresas (11.600 millones) y los recursos para el acceso al trabajo de los desempleados e inactivos (11.200 millones). Por lo que respecta aItalia, el marco 2014-2020 prevé fondos por 32.500 millones de euros: 706 millones se reservan a la categoría 94 (que en Italia ocupa el duodécimo lugar en cuanto a importe de inversión) y 114 millones a la categoría 95 (las tres mayores partidas de inversión para Italia son el acceso al trabajo de los jóvenes, con 2.700 millones de euros, la inclusión, 1.650 millones de euros, y los fondos para la prevención del abandono escolar, 1.500 millones). Así, Italia recibe cada año 117 millones de euros, lo que supone algo menos de la décima parte del presupuesto de nuestro Ministerio de Patrimonio y Actividades Culturales. E Italia, además, es el segundo país que más fondos estructurales recibe para la cultura: estamos por detrás de Polonia, que recibió algo más de mil millones de euros, y por delante de Portugal, tercero con 526 millones. Si miramos a los otros grandes países, las cifras son mucho más modestas: España recibió 288 millones de euros, Francia 232 y Alemania 190. Sin embargo, si nos fijamos en los detalles de cada región, ocupamos el primer y tercer puesto del podio, con 241 millones destinados a Campania y 176 a Apulia (las inversiones para Italia se concentran principalmente en el sur).

Gasto de la Unión Europea en cultura en los fondos europeos de desarrollo regional (en millones de euros). Fuente: Comisión Europea

En Italia no faltan casos de buen uso de los Fondos Europeos de Desarrollo Regional (FEDER), es decir, la parte de los Fondos Estructurales europeos asignada a las distintas regiones, que contiene la mayor parte de los recursos destinados a la cultura. Gracias al FEDER ha sido posible cofinanciar diversas intervenciones: por ejemplo, la remodelación del Centro Pecci de Prato (que se ha dotado de un nuevo itinerario museístico, una zona verde renovada, un bistró, un cine y una librería); en Parma, se ha restaurado la Abadía de Valserena (conocida por la mayoría como la Cartuja de Stendhal), en Cesena se ha podido renovar el centro de cine urbano de la Biblioteca Malatestiana (esta última, además, está incluida en la lista del patrimonio de la Unesco), en Piacenza se ha creado la sección romana de los Museos Cívicos del Palacio Farnese, en Taranto se ha financiado el proyecto de digitalización del Museo Arqueológico Nacional, (’MarTa 3.0"), se mejoró la Villa de los Mosaicos de Spello, se inició la remodelación de los Museos Cívicos de Bassano del Grappa, y mucho más.

La institución de un Año Europeo del Patrimonio Cultural ha catalizado sin duda la atención sobre el tema, pero no es suficiente. Muchos han señalado (cabe mencionar, por ejemplo, otro informe sobre el enfoque del patrimonio cultural para Europa) que el FEDER es una herramienta útil y bien utilizada en casi toda la Unión Europea, pero subsisten varios problemas: la escasez de los recursos asignados a la cultura, el hecho de que se hayan producido recortes en varios países de la UE, la criticidad en términos de no gasto (Italia a veces no utiliza los fondos que se le asignan, con lo que las sumas corren el riesgo de quedar liberadas). Y si la cultura es una prioridad para Europa, el Parlamento recién constituido tendrá que ocuparse de ella con la debida atención y dotarla de los recursos que merece, solicitados por muchos y que el propio Parlamento está debatiendo para el próximo ciclo de programación financiera.

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