¿Podría la "transición ecológica" debilitar la protección del paisaje? Esto es lo que se debate

“Debemos estar orgullosos de vivir en un país que, gracias a una legislación muy antigua y a una presencia capilar en el territorio a través de las Superintendencias, ha ganado básicamente la batalla de la protección en el siglo XX: del paisaje, de las costas, de los centros históricos. En otros lugares ha ido mucho peor. Y la belleza de nuestro país es una gran fuerza económica: no sólo para el turismo, sino también para el ”made in Italy“ que se vende en todo el mundo”: son palabras del Ministro de Cultura , Dario Franceschini, en una entrevista a Repubblica publicada ayer, domingo 23 de mayo. Y, sin embargo, en estas horas no son pocos los que temen que la protección de la cultura y el paisaje, un principio que nos ha dado la Italia que todos conocemos y que, como recordó el propio ministro, está protegido por el artículo 9 de la Constitución, esté sufriendo un ataque que podría debilitarlo. Estos días el Gobierno está trabajando en un decreto-ley, el Dl Semplificazioni (Decreto de Simplificación), que en las intenciones del equipo dirigente del país debería introducir normas para simplificarel proceso de autorización de las intervenciones de “transición ecológica” del Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia (PNRR).

La idea de que las intervenciones de “transición ecológica” deben proceder con celeridad procede del propio Ministro Franceschini. “Es evidente que, en referencia a la necesidad que conlleva el PNRR de respetar los plazos para no perder financiación, en estos días estamos discutiendo procedimientos de agilización y simplificación que serán objeto de una medida que el Consejo de Ministros aprobará en un plazo suficientemente breve”, dijo el ministro el 20 de mayo durante el turno de preguntas en el Senado. Franceschini también explicó que “los principios de protección están escritos y establecidos en el artículo 9 de la Constitución: somos el único país que tiene entre los principios fundamentales la protección del patrimonio histórico-artístico y paisajístico de la nación. Pensemos en la previsión de los padres constituyentes, que redactaron el principio de protección del paisaje hace más de setenta años”. Sin embargo, las palabras tranquilizadoras de Dario Franceschini son claramente insuficientes, ya que la normativa incluida en el proyecto de Decreto de simplificación deja más de una duda.

Ministro Dario Franceschini

Si las superintendencias se convierten en un obstáculo...

En el debate en torno al tema de la protección, en los últimos días han hecho mucho ruido dos intervenciones que han reavivado los enfrentamientos sobre el papel de las superintendencias, que siempre han sido vistas por una parte de la opinión pública como una especie de obstáculo para el desarrollo económico y medioambiental de Italia. La intervención que quizá haya suscitado más debate es la de Stefano Ciafani, presidente nacional de Legambiente, que en una entrevista a Repubblica fue muy claro y tajante: “las superintendencias frenan la transición ecológica”, declaró. Las superintendencias“, se lee en la entrevista, ”son y serán nuestros aliados cuando se trate de luchar contra la cementificación salvaje y la especulación en la construcción. Pero en lo que respecta a la transición ecológica, no estamos a la altura. Es necesario un cambio cultural, no puede ser que todo cambio en el territorio sea rechazado independientemente de las superintendencias’. El problema, según Ciafani, es el rechazo de los superintendentes a las plantas eólicas y fotovoltaicas. “En Cerdeña, por ejemplo”, argumenta el presidente de Legambiente, “la empresa que gestiona un parque eólico quería reducir el número de palas para poner otras más potentes: se lo impidieron. En Taranto se bloqueó el parque eólico marino por el impacto paisajístico, en una ciudad que convive desde hace décadas con las chimeneas de Ilva, la refinería de Eni y una fábrica de cemento. Los superintendentes han permitido que se instalen miles de aparatos de aire acondicionado en las fachadas y miles de antenas parabólicas en los tejados de los centros históricos: si se mira Roma desde el Jardín de los Naranjos, es una extensión de círculos blancos en las terrazas, que surgieron en los años 90 durante el boom de la televisión por satélite. En cambio, si se trata de fuentes renovables, enseguida llega la opinión contraria”. Para Ciafani se trata de un “problema de formación de los responsables de la superintendencia. Quienes han estudiado los textos sagrados sobre el impacto medioambiental probablemente consideran un horror modificar el paisaje con una torre eólica. Pero el paisaje italiano siempre ha sido modificado: por acueductos romanos, cúpulas, autopistas. Hay cosas que hay que hacer, pero hay que hacerlas”. Por último, para dar un ejemplo de cómo conjugar armoniosamente las necesidades de energías renovables y las exigencias de protección, Ciafani habla del tejado de la Sala Nervi del Vaticano, en el que se han instalado paneles fotovoltaicos: “si este monumento hubiera sido responsabilidad de una superintendencia”, concluye el presidente de Legambiente, “la instalación habría sido rechazada con toda seguridad”.

La segunda intervención es la de Antonio Decaro, alcalde de Bari y presidente de la Asociación Nacional de Municipios Italianos (ANCI), que el sábado, en Repubblica, firmó una dura carta-apelación dirigida directamente al ministro Dario Franceschini, al que se presentó una especie de aut aut: o se revisan los procesos de autorización, o los alcaldes están dispuestos a abdicar de su papel. Todo tiene su origen en un caso concreto: el alcalde de Bari pretende construir una biblioteca en su ciudad, pero la Superintendencia Archivística y Bibliográfica de Apulia, según informa el periodista Fabio Grasso en la página de Facebook "Parresia Cultura“, nunca ha recibido una solicitud de autorización por parte del ayuntamiento, a pesar de que la Superintendencia pidió información pero no recibió respuesta. El caso sirvió de base a Decaro para presentar a Franceschini un pedido de simplificación de los procedimientos administrativos y técnicos ’para que el país vuelva a moverse’. Creo que es necesario definir plenamente los límites y el alcance de las normas que son competencia de las oficinas de su ministerio y, sobre todo, evitar interpretaciones diferentes en todo el país en función de la oficina periférica llamada a pronunciarse”, escribió Decaro. El primer ciudadano de Bari también lamenta el hecho de que, en su papel de presidente de ANCO, recibe a diario “informes y quejas de los alcaldes sobre la actitud obstructiva y a menudo prohibitiva ejercida por las distintas Superintendencias con respecto a las iniciativas desplegadas por los consejos municipales”. Decaro aclara: “No se trata en absoluto de reclamar para los alcaldes un poder que va más allá de la ley, más allá de la sacrosanta necesidad de preservar nuestro patrimonio artístico, arquitectónico, histórico y archivístico, más allá de la necesaria acción de protección del paisaje, sino de solicitar un enfoque diferente y menos antagónico por parte de sus oficinas”.

“No se trata”, subrayó Decaro, "de abdicar o renunciar a la protección del patrimonio cultural, sino de pasar de una protección manierista, que a veces corre el riesgo de ser perjudicial, a una protección efectiva, concreta y eficaz. Sobre todo, de pasar del ejercicio de un poder entendido como sobreordenado, basado en una vieja concepción gerencialista y estatista, a otro más colaborativo con los órganos de gobierno del territorio, con el fin de poner en marcha acciones de protección y valorización cada vez más integradas y atentas a los contextos territoriales individuales. Colaborar y compartir en un marco simplificado de normas y relaciones: esto es lo que piden los alcaldes. Es lo que necesita nuestro país, sobre todo en un momento de difícil reanudación. Más aún ahora que la administración pública está llamada a afrontar el exigente y complejo reto de la utilización de los fondos de la Nueva Generación de la UE.

Y este es precisamente el terreno ideológico sobre el que se están construyendo los cimientos de las intervenciones que harán uso de los fondos Next Generation: la ratio de las medidas incluidas en el borrador del decreto de simplificación parece ser la de agilizar los trámites y facilitar la obtención de autorizaciones, pero hay muchas perplejidades. A estos temores hay que añadir los relativos a laarqueología preventiva, considerada también como un obstáculo (cuando en realidad es una herramienta útil para agilizar los trámites y evitar la paralización de las obras): Sólo en los últimos cinco meses ha habido hasta dos intentos de restarle importancia, uno a manos de la Liga, que en febrero presentó una enmienda al decreto Milleproroghe para limitar el uso de la arqueología preventiva, y otro hace unos días (un decreto del Ministerio para la Transición Ecológica creado para aumentar la ejecución de obras relacionadas con la llamada “transición ecológica”).

El sistema fotovoltaico instalado en el tejado de la Sala Nervi del Vaticano

Un arqueólogo realiza un ensayo arqueológico en Spilamberto di Modena (2015)

Qué prevé el proyecto de decreto de simplificación

Son esencialmente tres las medidas contenidas en el borrador del Decreto de Simplificación difundido en las últimas horas y que están siendo objeto de debate: la superintendencia única para las intervenciones de PNR, la regulación de las intervenciones de demolición y reconstrucción, y el reforzamiento del consentimiento por silencio. Una superintendencia única se menciona en el artículo 12 del proyecto: “Con el fin de garantizar la más eficaz y oportuna ejecución de las intervenciones del PNRR”, dice el documento, “en el Ministerio de Cultura se crea la Superintendencia Especial del PNRR, oficina de nivel directivo general extraordinario operativa hasta el 31 de diciembre de 2026. La Superintendencia Especial ejerce las funciones de protección de los bienes culturales y paisajísticos en los casos en que dichos bienes se vean afectados por las intervenciones previstas por el PNRR sujetas a EIA a nivel estatal o se encuentren dentro de la jurisdicción territorial de al menos dos oficinas periféricas del Ministerio. La Superintendencia Especial también opera valiéndose de las Superintendencias de Arqueología, Bellas Artes y Paisaje para la actividad preliminar. En caso de necesidad y para garantizar la ejecución oportuna del PNR, la Superintendencia Especial podrá ejercer, con respecto a las intervenciones estratégicas ulteriores del PNR, las facultades de avocación y sustitución frente a las Superintendencias de Arqueología, Bellas Artes y Paisaje”. El proyecto de decreto establece asimismo que las funciones de Director de la Superintend encia Especial serán “desempeñadas por el Director de la Dirección General de Arqueología, Bellas Artes y Paisaje del Ministerio, que tendrá derecho a la retribución prevista en la negociación colectiva nacional para los cargos directivos interinos”. El proyecto también establece que “en la Superintendencia única se constituirá una secretaría técnica integrada, además del personal permanente del Ministerio, por un contingente de expertos de acreditada cualificación profesional [...] por una duración máxima de treinta y seis meses, por un importe máximo de 50.000 euros brutos anuales por cada nombramiento, dentro del límite de gasto de 750.000 euros para cada uno de los años 2021, 2022, 2023”. La Superintendencia única para el PNRR costará 875. 000 euros anuales “para cada uno de los años 2021, 2022 y 2023” y 125.000 euros anuales “para cada uno de los años 2024, 2025 y 2026”.

El artículo 18 introduce simplificaciones en el ámbito de la regeneración urbana, en particular regulando la vía de la demolición y la reconstrucción, modificando el Decreto Presidencial nº 380 de 6 de junio de 2001. El apartado 1-ter del artículo 2-bis del Decreto Presidencial nº 380 de 6 de junio de 2001 prevé que, en los casos de intervenciones que prevean la demolición y reconstrucción de edificios, se permita la reconstrucción dentro de los límites de las distancias legítimas preexistentes, y que los incentivos volumétricos reconocidos a las intervenciones puedan aplicarse también con ampliaciones fuera del contorno y con la superación de la altura máxima del edificio demolido, siempre dentro de los límites de las distancias legítimas preexistentes. En las zonas homogéneas “A” del Decreto del Ministro de Obras Públicas núm. 1444 de 2 de abril de 1968 (es decir, las aglomeraciones urbanas que tienen “carácter histórico, artístico y particularmente valioso desde el punto de vista medioambiental”, o las partes de dichas aglomeraciones que pueden considerarse partes integrantes de las propias aglomeraciones), o en zonas similares (es decir, en todas las zonas que tienen carácter histórico o artístico) todas las obras de demolición y reconstrucción se permiten exclusivamente en el ámbito de los planes detallados de recuperación y reurbanización urbana, que son responsabilidad del municipio, sin perjuicio de las disposiciones de los instrumentos de planificación territorial, paisajística y urbana vigentes y de los dictámenes de los organismos encargados de la protección. El proyecto de decreto de simplificación interviene para sustituir íntegramente el apartado 1-ter, que se modificará del siguiente modo: “En las zonas homogéneas A en aplicación del decreto del Ministro de Obras Públicas de 2 de abril de 1968, nº. 1444 de 2 de abril de 1968, o en zonas asimiladas a éstas en base a la normativa regional y a los planes urbanísticos municipales, en los centros y núcleos históricos consolidados y en otras zonas de especial valor histórico y arquitectónico, se permiten las obras de demolición y reconstrucción con ampliaciones fuera del contorno o elevación de la altura máxima del edificio demolido sin respetar las distancias mínimas prescritas, siempre que se encuentren dentro de los límites de las distancias legítimamente preexistentes, en el marco de planes especiales de recuperación y reurbanización urbana, sin perjuicio de las normas de protección a que puedan estar sometidos los edificios afectados por las intervenciones”.

Por último, el artículo 42 introduce el reforzamiento de la disciplina del silencio estimatorio: “En los casos en que el silencio de la Administración equivalga a una medida estimatoria [...], sin perjuicio de los efectos del silencio estimatorio, la Administración está obligada, a petición del particular, a expedir, por medios electrónicos, un certificado de estimación de la solicitud conforme a lo dispuesto en este artículo. Transcurridos diez días desde la solicitud, el certificado se sustituirá por una declaración del particular con arreglo al artículo 47 del Decreto Presidencial nº 445, de 28 de diciembre de 2000”. También se reducen los plazos en los que las autoridades competentes deben pronunciarse sobre las intervenciones sujetas a evaluación de impacto ambiental (EIA ): en particular, se reduce de 45 a 30 el número de días en que cualquier interesado puede presentar observaciones a la autoridad competente sobre el estudio ambiental preliminar y la documentación adjunta, y se añade una frase al apartado 7 que establece que “la autoridad competente resolverá sobre la solicitud de condiciones ambientales formulada por el proponente en el plazo de treinta días con determinación positiva o negativa, excluyendo cualquier discusión posterior o propuesta de modificación”, y finalmente en el artículo 20 se añade una frase que obliga a la autoridad competente a pronunciarse en el plazo de 30 días en la fase de discusión con el proponente para definir el alcance y nivel de detalle de la información necesaria a considerar para la elaboración del estudio de impacto ambiental.

El parque eólico de Collarmele, en los Abruzos. Foto de Ra Boe

Lo que falla en el borrador del Decreto de Simplificaciones: opiniones de los expertos

Lo que introduce el Decreto de Simplificaciones, según el arqueólogo Giuliano Volpe, presidente emérito del Consejo Superior del Patrimonio Cultural y Paisajístico de la MiBAC (que escribió un artículo al respecto en elHuffington Post), es un contraste entre dos prioridades, a saber, la protección del paisaje y el patrimonio cultural, por un lado, y la producción de energía limpia, por otro, ambas importantes e irrenunciables. Sin embargo, según Volpe, se trata de un conflicto absurdo, como los que oponen la salud al trabajo, la alta velocidad al paisaje, la modernización a la cultura. ¿Es posible que no puedan ir de la mano? Para Volpe, la Soprintendenza Unica Nazionale, “con 15 personas contratadas temporalmente, además del personal del Ministerio”, “corre el riesgo de ser un ’parche’ más para tapar una laguna y no una solución estructural”. ¿No debería el PNR, se pregunta Volpe, “servir para dotarnos de reformas estructurales”? La sensata propuesta del presidente meerita del Consejo Superior del Patrimonio Cultural es la creación de un Instituto Nacional de Ar queología Preventiva siguiendo el modelo francés: en Francia, de hecho, funciona desde 2002 el INRAP (Institut National de Recherches Archéologiques Préventives), que lleva a cabo una amplia y frenética investigación arqueológica preventiva cuando se realizan obras públicas y privadas, y cuenta con 8 direcciones regionales y 43 centros de investigación arqueológica. “Mientras en Italia se piensa en resolver los problemas reduciendo o eliminando la arqueología preventiva”, argumenta Volpe, “en Francia (que -no se lo tomen a mal mis colegas franceses- tiene un patrimonio arqueológico algo menos importante que en Italia) se investiga, se producen datos, se nutre el conocimiento (en los últimos años, el nivel de conocimiento de la historia y la arqueología ha tenido una verdadera hazaña), se protegen y valorizan las grandes obras, se moderniza el país y se crea desarrollo, sin dañar la cultura y sin mortificar a los profesionales de la cultura”.

Ayer, en Il Fatto Quotidiano, el arqueólogo Leonardo B ison profundizó aún más en las medidas que el Decreto de simplificación quiere introducir. Según Bison, la superintendencia única no conseguirá mejorar el marco actual y se traducirá simplemente en la “creación de una nueva oficina ejecutiva en Roma que deliberará sobre casi todas las intervenciones relacionadas con el PNRR, con la posibilidad de asumir las competencias de las superintendencias locales”. Esta no es la respuesta que esperaban los técnicos del MiC, afirma Bisonte: “el pensamiento generalizado entre las filas ministeriales”, dice el arqueólogo, “es que se trata de un procedimiento costoso (875.000 euros para los próximos tres años), superfluo y que corre el riesgo de debilitar los controles y la transparencia”. En definitiva, la misma dirección que toda la estructura del Decreto de Simplificación. Además, el reforzamiento del procedimiento de silencio-consentimiento (con su plazo contingente) pondría en aprietos a las oficinas periféricas del ministerio, que sufren deficiencias estructurales. Los técnicos (a menudo con muchos años de experiencia y contratados mediante oposiciones periódicas) se enteraron de la noticia por los periódicos". Según el arqueólogo Flavio Utzeri, la centralización y los nombramientos de duración determinada sin concurso (los que se asignarán a los técnicos que trabajarán en la Soprintendenza Unica, que, además, cobrando 50.000 euros al año, percibirán más que un funcionario ministerial ordinario) “parecen una forma de politizar decisiones que deberían ser técnicas, un proceso típico del ministerio de Franceschini”. Surgen entonces dudas sobre el hecho de que la Superintendencia Unificada estará dirigida por la misma directora general de Arqueología, Bellas Artes y Paisaje, que se encontraría en una doble posición en temas extremadamente delicados.

Según varios periódicos (elHuffington Post lo ha vuelto a mencionar, por ejemplo, en un artículo de Federica Fantozzi), existe una tensión permanente entre la ministra Franceschini y el ministro para la Transición Ecológica, Roberto Cingolani, que presiona para acelerar los procedimientos, por lo que la Superintendencia Única sería una especie de artificio para resolver las fricciones intentando mantener en equilibrio las necesidades de protección y las de modernización del país. Las asociaciones activas en el ámbito de la protección cultural anuncian ya movilizaciones y manifestaciones en los próximos días y semanas: el riesgo es que la protección caiga bajo los golpes de los ataques cruzados y acabe cediendo a la desregulación.

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