Investigación sobre los parques arqueológicos de Sicilia, 2ª parte. La protección aplastada por la política

Lea la primera parte de la encuesta

En los institutos estatales autónomos, parques y museos, el consejo de administración, el comité y la junta de auditores son tres órganos colegiados con tareas claramente diferenciadas. La ausencia de estos órganos de gobierno indispensables hace de la siciliana una “reforma” echada de menos.

El consejo de administración sólo está previsto, y sigue existiendo, para el parque del Valle de los Templos (donde también hay un auditor). Se trata, al igual que el Comité, de un órgano con funciones híbridas, tanto de gestión técnico-científica como administrativa. Por razones históricas en las que no podemos entrar aquí, la ley de parques (20/2000) previó una especie de primus inter pares, el de Agrigento, con un “estatus” que lo diferencia considerablemente del resto de parques del Título II de la ley, en cuanto a organización, tareas e incluso duración del mandato de sus miembros (4 años frente a los 3 de los Comités). Sólo recordamos, con Gianfranco Zanna, ahora presidente de Legambiente Sicilia, que había contribuido a la redacción de la ley 20, que"en su momento este Título II no era más que la transposición apresurada del art. 107 de la Ley Regional 25/93, cuando lo prioritario en aquel momento era proteger el Valle de los Templos de los abusos“. Además, señala, ”los parques seguían dependiendo estructuralmente de las Superintendencias". Esto explica que el legislador no parezca haberse interesado por definir los órganos de gestión, en su estructura y competencias, identificándolos y diferenciándolos claramente.

El Valle de los Templos en Agrigento, el Templo de Juno. Foto de Berthold Werner

¿Cómo remediar este panorama caótico?

A la luz de todo esto, es comprensible que incluso la intención del Consejero Sebastiano Tusa, interrumpida por el trágico accidente aéreo, de fusionar el Comité en un nuevo Consejo de la Institución siguiera siendo parcial y sin resolverse. Del mismo modo que es evidente que una sistematización general del asunto no puede aplazarse por más tiempo. Empezando por la presencia de alcaldes en el Comité, de la que ya hablamos largo y tendido en la primera parte de la investigación. Mientras el consejero Samonà subraya la importancia de la “implicación directa de los alcaldes en cuyo territorio insisten los parques”, que pretende hacer de ellos “cada vez más una expresión de la vida del territorio”, cabe preguntarse cómo es posible que en una institución de la Región otro ente territorial, el municipio, representado por el propio alcalde, tenga poder de gestión, por no hablar del pronunciamiento en materia de protección. Ya hemos dicho que esto no ocurre en el Estado.

El CGA (Consejo de Justicia Administrativa de la Región de Sicilia), que es el máximo órgano de justicia administrativa que opera en la Sicilia autónoma con las funciones del Consejo de Estado, en un dictamen sobre el tema de la reducción del número de miembros del consejo de administración de los parques naturales, señaló que "dado que el medio ambiente es competencia del Estado, es un principio fundamental de la legislación estatal el de la representación de las autoridades locales en la comunidad del parque. Esta representación se resolvió en los parques arqueológicos estatales, como se ha mencionado, con el nombramiento de un experto de las autoridades locales. Ahora bien, aunque los parques sicilianos son institutos del departamento regional, que tiene competencia exclusiva en materia de patrimonio cultural, pero teniendo en cuenta que en 2000 la legislatura regional también insistió en la necesidad de que las comunidades locales estuvieran representadas en el seno de los parques, nada impide que la solución adoptada en los del Estado se adopte también en Sicilia. Para los primeros ciudadanos, si acaso, podría preverse un órgano externo, un Consejo (o Mesa) permanente de alcaldes, sin poder de decisión. De todos los alcaldes, no sólo los de los municipios del perímetro, sino también los de los sitios agregados. Sin malentendidos, con funciones y tareas separadas. De este modo se salvaguardaría el interés público superior, que es la protección y mejora de los bienes arqueológicos, paisajísticos y medioambientales, que encabeza el artículo 20 (art. 1). Un interés con el que también deberían coincidir los intereses primordiales de las comunidades territoriales. Antes que los intereses económicos o turísticos. Se prevé un “Comité Consultivo” externo, por ejemplo, para el Museo (autonómico) de Capodimonte, para un área especial, la de la protección y botánica del Bosque y Parque del Museo.

El caso es que esta ley autonómica se diseñó en 2000 para parques muy distintos de los extra grandes creados por la reforma del Musumeci. Ahora, imaginemos este escenario: que los trabajos hasta ahora avalados por un solo hombre, el comisario, en el Parque de Catania requerirán la opinión colegiada de 10 personas, entre ellas seis alcaldes. ¿Dictará el “líder” la línea a seguir? ¿Se impondrá el alcalde etarra a los demás? Si no cabe esperar una parálisis de la gestión, al menos enormes retrasos.

A menos que uno recuerde que otra ley regional (la ley regional nº 9/2015) fija el número de miembros de estos órganos de las autoridades regionales en un máximo de tres, con la excepción de nuevo del Valle de los Templos, para el que se prevén cinco. En este caso concreto, el legislador parece haber tenido en cuenta, a la hora de equilibrar la necesidad de representatividad y la de contención del gasto, la especial naturaleza del parque en comparación con todos los demás órganos regionales, a fin de garantizar la plena coherencia con sus cometidos institucionales.

El Teatro Romano de Catania. Foto de Luca Aless

El marco reglamentario

Los comités que Samonà pretende crear, en cambio, están firmemente anclados en la ley de 2000 y no se han actualizado al marco normativo que ha intervenido entretanto. Merece la pena intentar reconstruirlo. En 2015, Sicilia cumplió una ley estatal (d.l. nº 78/2010) que redujo a 5 los miembros de los consejos de administración y a 3 los del consejo de auditores. Por el contrario, la Región Autónoma, con el fin de contener aún más el gasto público, redujo los miembros de los consejos de administración a 3, en lugar de 5 (Ley Regional nº 9/2015, artículo 39). En 2017, sin embargo, se introdujo una nueva modificación, únicamente relativa al representante legal de las entidades (Ley Foral nº 16/2017). Esto, a su vez, es una argucia, dado que ya ha ocurrido en negociaciones sindicales que los sindicatos no reconocieran al director de los parques como su interlocutor institucional, con graves repercusiones en la gestión de los asuntos de personal.

Parece útil, por tanto, la exégesis normativa propuesta por el CCGA en 2017 en materia de representación en el seno de las Juntas Directivas (a las que podemos equiparar los Comités, por las tareas también directivas), sobre todo cuando subraya la intención del legislador de “mantener determinadas representaciones ya previstas en la ley”. Si esta observación era válida en el caso presentado, que era el de los IACP, Istituti autonomi case popolari (del mismo tenor que el de los parques naturales), debería serlo aún más en el caso de organismos autónomos muy especiales, como los parques arqueológicos.

Un “caso aparte”, decíamos, ya reconocido como tal por el legislador. En esa misma ley de 2015, en efecto, en la que se redujeron a 3 los miembros de las Juntas Directivas de las entidades sometidas al control y supervisión de la Región, se reconoció también una disciplina distinta para la composición de la Junta Directiva del Parque del Valle (art. 62 l.r. 9/2015), que se explica no sólo por la naturaleza de esta entidad (parque arqueológico). En efecto, la modificación de la junta directiva conforme a la ley debe producirse a través del estatuto de la entidad.En el caso del Valle, que carece de uno, al igual que el resto de parques, sólo puede hacerse a través de una modificación de la propia ley (20/2000) que estableció su composición. Pero veamos en detalle cuál es la composición del consejo de administración de Agrigento: cinco miembros, entre ellos un ejecutivo experto “en el gobierno de órganos colegiados”; el superintendente; un experto en economía bbcc; un experto en el campo de la protección y valorización, con clara referencia al Valle; y el alcalde de Agrigento. Aparte de la presencia equívoca del primer ciudadano también aquí, los miembros están en cualquier caso fijados en un límite de 5, en línea con la legislación estatal sobre la reducción del número de miembros (Ley n. 122/2010 y Ley n. 214/2011). No los 13 que tomarán posesión en Himera o los 10 de Catania o los 9 de Siracusa.

Luego está la cuestión de la igualdad de género. En una nota del pasado 23 de marzo, la secretaria general Maria Mattarella (recordando una ley regional recientemente promulgada, la n. 6/2021, que deriva del Decreto Presidencial n. 251/2012) recuerda la obligación en la renovación de los Consejos de Administración de las entidades sujetas a control y supervisión por parte de la Región de respetar el principio de paridad de género. Ahora bien, si nos fijamos en los nombres del consejo de administración del Valle de los Templos, el único reconstituido en 2019 por el presidente Musumeci como consejero interino, no sólo los cinco miembros son todos hombres, sino que también lo son los tres expertos nombrados además sólo con voto consultivo. Demasiado para la igualdad de género.

Parque arqueológico de Neapolis (Siracusa). Foto de Agostino Sella

Apuntes para una reforma de la normativa

En conclusión, en lugar de seguir aplicando, como se hizo durante la fase de institución, una ley contradictoria que aún tiene 21 años, antes de que el consejero Samonà proceda a la instalación de órganos contrarios al Código y pletóricos, que lastrarán una máquina burocrática ya de por sí poco ágil, es necesaria una revisión normativa global previa. En concreto, modificar el artículo 23, el de la composición del Comité técnico-científico, en línea con lo que se hizo en 2015 con el artículo 8 (Consejo de Administración del Valle) y distinguir, como en los Parques Estatales, las distintas tareas, dejando la técnico-científica al Comité, introduciendo un Consejo para las de carácter administrativo y un interventor.

Para contener el gasto, se podrá limitar el número de miembros del Comité y del Consejo a tres, como para el resto de entidades, o a cinco, para no sacrificar determinadas representaciones, como ya se ha reconocido para el Valle de los Templos, en este caso afectando a la cuantía de las cuotas. La Ley 20, de hecho, a diferencia de la gratuidad de las designaciones en los órganos de los parques y museos autonómicos estatales, prevé “el reembolso de los gastos de viaje, dietas de misión y una dieta de asistencia” al Comité. Pero, ¿se ha calculado cuánto costarán a las arcas autonómicas todas estas partidas multiplicadas por el ejército de miembros convocados a los comités? ¿Y con qué cobertura financiera? No es casualidad que en julio del año pasado, reformando el estatuto del Parque Minero de Floristella Grottacalda, incardinado también en la Consejería de BBCC, se introdujera la ’gratuidad del cargo de concejal’, siguiendo el ejemplo estatal. Protección en jaque, alcaldes como superintendentes, hibridación de funciones: ¿será esta la única razón real que ha frenado a la consejera a constituir las comisiones casi tres meses después del anuncio?

El Parque Minero de Floristella Grottacalda. Foto de Davide Mauro

El caso del Parque Minero Floristella Grottacalda

Y es precisamente el Parque Minero de Floristella Grottacalda el que merece un debate aparte. Creado en 1991, su organización era similar a la de los parques arqueológicos estatales, con un comité, un consejo y un auditor. El Director era nombrado por la Junta “tras un concurso abierto”. Desde julio del año pasado, sin embargo, esta organización racional se ha convertido en una “cuestión crítica” que, tras haber sido tratada en los últimos años por el atajo habitual de la gestión de los comisarios, se ha resuelto finalmente suprimiendo el Comité, fusionándolo con el Consejo de Administración y reduciendo los miembros de este último a tres, incluido un representante de los alcaldes (no los cuatro alcaldes de los municipios en los que se encuentra el parque). Y, ni que decir tiene, el superintendente, que solía participar en los trabajos del consejo con un voto consultivo, se queda ahora sin derecho a voto.

En resumen, en lugar de adaptar los demás parques a este modelo organizativo, ha sido al revés. Ha sido este parque el que ha tenido que modelarse según el modelo confuso y contradictorio de todos los demás, en el que se entremezclan el ejercicio de la discrecionalidad técnica, el ejercicio de la discrecionalidad administrativa y la función de dirección política.

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