Exportación de bienes culturales: análisis comparativo de las legislaciones de ocho países

Laexportación de bienes culturales representa una de las cuestiones más delicadas y controvertidas del sector, porque implica no sólo laesfera jurídica y, obviamente, la política, sino que también es una cuestión estrechamente vinculada a la protección del patrimonio cultural de una nación. Un Estado, ante la posibilidad de que una obra salga al mercado y, por tanto, abandone sus fronteras nacionales para no volver jamás, se enfrenta a menudo al problema de si retener el bien imponiendo una restricción a su interés cultural, o permitir que circule en el mercado libre. En un artículo de hace unos días, vimos cuáles son las razones a favor de imponer una restricción y cuáles, por el contrario, podrían favorecer la concesión de un permiso de exportación, y cuáles deberían ser los criterios para identificar la opción correcta. Hoy, sin embargo, veamos lo que la legislación pertinente de algunos de los principales países occidentales prevé para el mercado del arte, o que tienen un patrimonio cultural muy interesante y extenso.

Cada país ha desarrollado a lo largo del tiempo un marco normativo específico para regular la exportación de obras de arte, hallazgos arqueológicos y otros objetos de importancia cultural. Este marco normativo varía considerablemente de un país a otro, ya que refleja diferencias históricas, culturales y económicas: conocer las normas que rigen la exportación de bienes culturales en los distintos países es crucial no sólo para quienes trabajan en el sector, como coleccionistas, casas de subastas, galerías y museos, sino también para las autoridades que deben velar por la protección de este patrimonio. En efecto, el patrimonio cultural es un recurso inestimable que contribuye a definir la identidad de una nación y a fomentar el diálogo intercultural. La normativa sobre la exportación de bienes culturales pretende encontrar un equilibrio entre la necesidad de proteger este patrimonio y la circulación legítima de obras de arte y objetos históricos.

En la legislación sobre exportación de bienes culturales influyen muchos factores, como el contexto histórico y cultural de cada país, las relaciones internacionales, las obligaciones derivadas de tratados internacionales y las presiones del mercado del arte. Por ejemplo, los países con un gran patrimonio artístico y arqueológico, comoItalia y Grecia, tienden a ser más restrictivos con respecto a la exportación, mientras que otros países, como Estados Unidos, tienen normativas relativamente más flexibles (por ejemplo, en Estados Unidos, los museos públicos pueden vender sus obras, por supuesto bajo ciertas condiciones, mientras que en Italia la práctica del deaccessioning, es decir, la enajenación de bienes de la colección de un museo, está prohibida a los museos públicos). Las sanciones por infringir las leyes de exportación, que en casi todas partes están sujetas a la expedición de un certificado de libre circulación, es decir, unaautorización que permite exportar el bien, varían de un país a otro y pueden incluir penas severas como multas importantes y la confiscación de los bienes exportados ilegalmente.

En este artículo, exploraremos las principales disposiciones legales que regulan la exportación de bienes culturales en ocho países (Italia, Francia, Reino Unido, Alemania, España, Grecia, Suiza y Estados Unidos): para cada país, se citarán las principales fuentes normativas y los artículos de referencia dentro de las leyes. Una comparación, por tanto, para comprender mejor los retos y las oportunidades relacionados con la protección y la circulación internacional de los bienes culturales.

Italia

Italia es universalmente reconocida por su rico patrimonio cultural, y la protección de este patrimonio es una prioridad clave para nuestro país. El principal marco jurídico es el Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (Decreto Legislativo 42/2004), que regula todos los aspectos de la protección, incluida la exportación de bienes culturales. La disciplina correspondiente ha sido reformada recientemente(en agosto de 2017) y está regulada por los artículos 65, 68, 69 y 70 del Código, que estipulan que la exportación de bienes culturales está sujeta a un estricto procedimiento de autorización. El artículo establece, por su parte, que está prohibida la exportación de objetos de interés artístico, histórico, arqueológico o etnoantropológico pertenecientes a organismos públicos o a entidades eclesiásticas civilmente reconocidas. En particular, cualquier objeto de interés cultural realizado por un autor que ya no viva y que tenga al menos 70 años de edad y un valor de al menos 13.500 euros debe obtener una autorización del Ministerio de Cultura para salir de las fronteras del país. Si el propietario de un objeto declara un valor inferior a 13.500 euros, el objeto no está sujeto al proceso normal de autorización, pero debe presentarse igualmente una autocertificación a la Oficina de Exportación de la Soprintendenza (organismo que expide la autorización). La Soprintendenza puede realizar controles aleatorios de las autocertificaciones.

Evidentemente, el Código prevé que, para determinados bienes, la autorización de exportación (que, en caso de concederse, tiene una validez de cinco años) pueda denegarse si se considera que el bien debe permanecer en Italia para preservar su valor cultural. Para evaluar la concesión o denegación de la autorización, la ley obliga a la Oficina de Exportación a comunicar su decisión “con un juicio motivado, basado también en los informes recibidos”. La denegación conlleva automáticamente la incoación del procedimiento de declaración de interés cultural del objeto, que pasa a ser, como se dice en la jerga, “notificado”, es decir, sujeto a una restricción de interés cultural: la restricción implica la prohibición de que el objeto salga de las fronteras nacionales. El artículo 69 regula los recursos contra la denegación, mientras que el artículo 70 introduce la posibilidad de adquirir el bien por el Estado, si se solicita un permiso de exportación para un bien de valor cultural excepcional: la Oficina de Exportación puede presentar una propuesta de expropiación forzosa al Ministerio de Cultura, reservándose la custodia del bien hasta el final del procedimiento. Si el Ministerio no quiere proceder a la compra, lo notifica a la región donde se encuentra el objeto en un plazo de 60 días, que a su vez puede comprar el objeto. Sin embargo, si el organismo público no quiere proceder a la compra, la ley no prevé que se elimine la restricción, por lo que el bien no puede en ningún caso salir del territorio nacional para ser vendido fuera de las fronteras italianas. La legislación italiana, en esencia, está orientada hacia una fuerte protección del patrimonio cultural nacional, con un sistema que se inclina más hacia la conservación nacional de los bienes que hacia su circulación internacional.

Francia

También en Francia la protección del patrimonio cultural es un aspecto crucial de la política nacional. La normativa está contenida principalmente en el Code du Patrimoine, que regula detalladamente la exportación de bienes culturales. Se trata de un tema tan importante que incluso ocupa los primeros artículos del Código del Patrimonio francés. En concreto, el artículo L111-2 del Código del Patrimonio establece que, al igual que en Italia, un objeto de interés histórico, artístico o arqueológico no puede salir del territorio francés sin un certificado de exportación expedido por la autoridad administrativa. A diferencia de Italia, la autorización de circulación no está limitada en el tiempo, sino que es permanente, y garantiza, también de forma permanente, que el objeto no tiene carácter de “tesoro nacional” (expresión utilizada en Francia para indicar un bien de interés cultural). Sin embargo, esto sólo se aplica a los objetos de más de 100 años: para los bienes de menos de 100 años, el certificado tiene una validez de 20 años.

El sistema francés prevé que, en el caso de un objeto que tenga carácter de tesoro nacional, el Ministerio pueda bloquear la exportación de un bien cultural. La negativa a expedir el certificado debe ser justificada por una comisión compuesta por representantes del Estado y personalidades cualificadas, y presidida por un miembro de la jurisdicción administrativa. La denegación de exportación obliga al propietario a conservar el bien en territorio francés, y la autoridad administrativa (normalmente el Estado), según el artículo L121-1, tiene derecho a adquirirlo presentando una oferta de compra que tenga en cuenta los precios del mercado internacional. Sin embargo, el Estado francés, siempre según el mismo artículo, dispone de dos meses para enviar una oferta de compra por el valor estimado. Transcurrido este plazo, a falta de oferta de compra, el Estado ya no puede denegar la autorización de libre circulación. Si llega la oferta y el propietario la rechaza, la denegación de autorización ya no caduca automáticamente, sino que se renueva, y el procedimiento de oferta de compra sigue siendo aplicable. Si el propietario del bien acepta la compra, el Estado tendrá que comprar la obra y pagarla en un plazo de seis meses; de lo contrario, la venta quedará anulada. El sistema francés refleja un fuerte compromiso con la preservación del patrimonio cultural, impidiendo la dispersión de los bienes culturales más significativos fuera de las fronteras nacionales, pero al mismo tiempo, a diferencia del sistema italiano, también ofrece un mecanismo de protección para el propietario del bien que, en presencia de un apremio y sin una oferta de compra por parte de un organismo público, vería disminuir drásticamente las posibilidades de vender su bien, que en consecuencia podría sufrir una fuerte devaluación.

Reino Unido

El Reino Unido, aunque adopta una legislación similar a la de los países de Europa continental, aplica un enfoque aún más flexible y ramificado. Las principales normas figuran en laLey deControl de las Exportacionesde 2002 y enla Orden de Exportación de Bienes de Interés Cultural (Control) de 2003. Estas leyes estipulan que los bienes culturales que tengan más de 50 años y superen un determinado umbral de valor deben obtener un permiso de exportación. El sistema británico concede una Licencia General Abierta de Exportación (OGEL), que permite exportar permanentemente objetos que no superen un determinado umbral económico.

La importancia de un objeto se determina en función de los “Criterios Waverley”, de los que hay tres: si el objeto está estrechamente relacionado con la historia y la vida de la nación; si el objeto tiene una importancia estética excepcional; y si tiene una importancia excepcional para el estudio de un campo concreto del arte o la historia.

Las propuestas son evaluadas por un “Asesor Experto” (un experto en la materia) que decide si el objeto cumple los Criterios Waverley y, por tanto, debe considerarse de interés cultural (y si, por tanto, debe denegarse el permiso de circulación del objeto). Si el Asesor Experto considera que el objeto es de interés cultural, el caso pasa al Comité de Examen de la Exportación de Obras de Arte, un comité independiente que evalúa si un objeto cultural destinado a la exportación debe permanecer en el país. Si un objeto se considera de especial importancia para el patrimonio cultural nacional, la decisión sobre el certificado de libre circulación puede retrasarse durante un periodo de tiempo (generalmente entre cuatro y nueve meses), durante el cual las instituciones británicas pueden intentar recaudar fondos para comprar el objeto, con una estimación recomendada por el Comité de Revisión a precios de mercado. Si no hay propuestas de compra, se suele conceder el permiso de exportación. Si el propietario recibe una oferta de compra y la rechaza, el Secretario de Estado británico (es decir, el ministro competente) tiene en cuenta esta negativa: normalmente, si se rechaza una oferta de una institución pública (un museo, el National Trust o similar), se deniega el certificado de libre circulación. Una oferta de compra también puede proceder de un particular: sin embargo, la denegación sólo es decisiva si el particular, además de la oferta de compra, también ha firmado un compromiso de permitir el acceso público al objeto. E incluso en este caso, no suele concederse la autorización. La autorización también suele denegarse cuando el propietario indica de antemano que no desea aceptar una oferta de compra. Este sistema de “aplazamiento” es un rasgo distintivo de la legislación británica y ofrece una vía intermedia entre la protección y el comercio internacional de bienes culturales.

Alemania

Alemania ha emprendido recientemente una serie de reformas para reforzar la protección de su patrimonio cultural, que culminaron con la aprobación de la Kulturgutschutzgesetz (Ley de protección de los bienes culturales) en 2016. La normativa sobre exportación se regula en los artículos 21 a 27 de la Kulturgutschutzgesetz, que se basa en la normativa de la Unión Europea (en particular, la 116/2009 sobre exportación de bienes culturales). A diferencia de los países vistos hasta ahora, Alemania asigna una edad mínima y un umbral de valor para cada categoría de bienes: solo se requiere autorización si se superan estos límites. Por ejemplo, pinturas de más de 75 años y más de 300.000 euros de valor, acuarelas y pasteles de más de 75 años y más de 100.000 euros, grabados, fotografías e incunables de más de 75 años y más de 50.000 euros, archivos de más de 50 años y más de 50.000 euros, medios de transporte de más de 150 años y más de 100.000 euros, etcétera. Estos umbrales pueden ser modificados por el gobierno federal para adaptar la normativa a la evolución del mercado. Las autorizaciones no las expide un organismo dependiente del Estado central, sino del Land (Alemania es un Estado federal) donde esté situado el inmueble. La autoridad competente dispone de diez días para decidir si expide o no el certificado de libre circulación, y durante este tiempo también puede decidir si transfiere el caso a otra autoridad del Land (no hay obligación de aprobar la solicitud si se demuestra que los bienes sólo se encuentran temporalmente en territorio alemán).

Una característica de la legislación alemana es la existencia de un registro de bienes culturales de interés nacional. Los objetos incluidos en este registro no pueden exportarse sin un permiso especial, que sólo se concede en circunstancias excepcionales. El artículo 7 de la Kulturgutschutzgesetz establece qué objetos pueden inscribirse en el registro: El criterio, en concreto, es si el bien “es especialmente significativo para el patrimonio cultural de Alemania, de un Land o de una de sus regiones históricas y, por tanto, crea identidad para la cultura alemana”, o si “su salida supondría una pérdida significativa para el patrimonio cultural alemán y su permanencia en territorio federal es, por tanto, de excepcional interés cultural público”. Si se concede el permiso de exportación, el objeto se retira del registro. Si se rechaza la solicitud, se abre un procedimiento para verificar la posibilidad de una compra pública: en este caso, es la máxima autoridad federal con competencias en el ámbito de la cultura la que informa a los Estados federados. Después, los organismos públicos disponen de doce meses para proponer una posible compra, con el precio determinado por un peritaje externo. Si surge la posibilidad de compra, la administración pública puede presentar una oferta, siempre que se garantice la financiación. Una peculiaridad de la legislación alemana es la evaluación de la situación financiera del propietario del bien: si el propietario puede demostrar que ha solicitado la exportación debido a dificultades económicas, las autoridades federales y estatales implicadas se comprometerán a garantizar la financiación de la compra. El propietario puede aceptar la oferta en un plazo de seis meses. Si la compra no se lleva a cabo, sólo podrá presentarse una nueva solicitud de exportación cinco años después de la denegación de la solicitud anterior.

España

España tiene una larga tradición de protección de su patrimonio cultural, consagrada en la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español. Esta ley estipula que cualquier bien cultural de más de 100 años de antigüedad debe obtener un permiso de exportación para poder salir del país. En cualquier caso, queda prohibida la exportación de bienes declarados de interés cultural, así como de todos aquellos bienes que, por su pertenencia al Patrimonio Histórico Español, la Administración del Estado declare expresamente inexportables con carácter cautelar hasta que se inicie un procedimiento para incluir el bien en alguna de las categorías de protección especial previstas en la ley.

Así, el artículo 26 de la ley establece que los propietarios de bienes de valor histórico, artístico, arqueológico, científico, técnico o cultural deben presentar una solicitud de autorización y la Administración del Estado debe resolver en el plazo de cuatro meses. La decisión corresponde al Director General de Patrimonio Cultural y Bellas Artes, oído el dictamen de la Junta de Calificación, Valoración y Exportación. España puede conceder una licencia de exportación permanente o una licencia temporal “con posibilidad de venta” (de cinco años de duración, renovable hasta diez o veinte). Además, la legislación española, en su artículo 38, establece que el Estado puede ejercer el derecho de tanteo sobre la compra de bienes culturales puestos a la venta, medida que permite que estos bienes permanezcan en el territorio nacional. La Administración del Estado puede hacer valer este derecho en un plazo de dos meses. El precio corresponde al valor declarado por el solicitante. La autorización de exportación está sujeta, entre otras cosas, a una fiscalidad progresiva calculada en función del valor declarado del bien. España, al igual que Italia, adopta un enfoque muy protector hacia su patrimonio cultural.

Grecia

En Grecia, la exportación de bienes culturales está regulada por la Ley 3028/2002 sobre la protección de las antigüedades y el patrimonio cultural en general. Esta ley impone restricciones a la exportación de bienes culturales. El artículo 34 de la Ley 3028/2002 regula la exportación de bienes culturales, y estipula que todo objeto de valor cultural debe obtener un permiso antes de ser exportado, permiso que concede el Ministro de Cultura previo dictamen de una comisión especial, que debe tomar una decisión en el plazo de cuatro meses (seis en casos excepcionales) a partir de la presentación de la solicitud. Se autoriza la exportación de obras legalmente importantes en territorio griego desde 50 años antes de la presentación de la solicitud, siempre que no hayan sido exportadas antes fuera de las fronteras nacionales.

Si se deniega la autorización, el propietario del objeto puede cederlo al Estado griego al precio que determine un comité especial de tres miembros expertos en la materia. Si el propietario no acepta el precio determinado por el comité, la valoración se remite a otro comité compuesto por un experto identificado por el propietario, un jefe de una unidad de servicio del Ministerio de Cultura o un director de museo designado por el Ministro de Cultura y un experto designado por el Presidente de la República.

Suiza

Suiza, históricamente un importante centro del comercio internacional de obras de arte, aplicó una legislación más estricta con la adopción de la Ley Federal sobre la Transferencia Internacional de Bienes Culturales en 2005. Según esta ley, todo bien de valor cultural debe obtener un permiso de exportación. Si un bien se considera de importancia significativa, se prohíbe su exportación final desde Suiza.

Un aspecto significativo de la legislación suiza es la obligación que tienen todos los que traen bienes culturales a través del país de enviar una declaración a la aduana e indicar el tipo de bien cultural, el lugar de producción (o de descubrimiento, si se trata de un bien arqueológico), si la exportación del bien cultural desde otro Estado está sujeta a autorización según las leyes del país de llegada. Esto hace más transparente el mercado suizo del arte y permite a las autoridades controlar mejor la circulación de bienes culturales. La ley representa un compromiso entre la necesidad de proteger el patrimonio cultural y la importancia de Suiza como centro comercial, equilibrando las exigencias de la protección cultural y la lucha contra las exportaciones ilícitas con las del libre mercado.

Estados Unidos

En Estados Unidos, la regulación de la exportación de bienes culturales está menos centralizada que en los países europeos, ya que gran parte de la regulación se delega en leyes estatales y no federales y, sobre todo, es mucho menos estricta porque, a diferencia de todos los países vistos hasta ahora, Estados Unidos no somete a licencia la exportación de bienes culturales.

Sin embargo, existen leyes que regulan el tráfico ilícito. Una de las principales normativas es la Ley de Aplicación de la Convención sobre Bienes Culturales (CPIA) de 1983, que adopta la Convención de la UNESCO de 1970 sobre las Medidas que Deben Adoptarse para Prohibir e Impedir la Importación, la Exportación y la Transferencia de Propiedad Ilícitas de Bienes Culturales. La CPIA permite al gobierno estadounidense imponer restricciones a la importación de determinados bienes culturales procedentes de países que tienen acuerdos bilaterales con Estados Unidos o están sujetos a restricciones de emergencia. Sin embargo, la ley no impone restricciones específicas a la exportación de bienes culturales desde EE.UU., lo que refleja un enfoque mucho más orientado al mercado que el de los países europeos.

Otra ley relevante es la Ley Nacional de Bienes Robados (NSPA), que establece penas para el tráfico de bienes robados, incluidos los bienes culturales, si se transportan a través de fronteras estatales o nacionales. Esta ley se utiliza a menudo para perseguir a los individuos implicados en el comercio ilícito de obras de arte robadas. En cuanto a las exportaciones, el sistema estadounidense es muy liberal y sin restricciones. Sin embargo, existen excepciones para los bienes culturales que entran en el ámbito de aplicación de normativas específicas o acuerdos internacionales. Por ejemplo, los objetos arqueológicos procedentes de determinados países (como Italia) pueden estar restringidos si estos países tienen acuerdos bilaterales con Estados Unidos.

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