Museos autónomos: he aquí el verdadero cambio a considerar": entrevista con Lorenzo Casini

El Icom de Praga aportó una nueva definición de lo que es un museo. Pero desde un punto de vista puramente jurídico, ¿cómo deben enmarcarse las puntas de lanza del sistema museístico estatal? La referencia son los museos autónomos. El gobierno de Meloni sigue invirtiendo en ellos. Si se quiere, es una sorprendente promoción de la Reforma Franceschini viniendo de un gobierno de derechas, después de haber estado sometido al fuego amigo de la crítica durante casi dos lustros. Los diecisiete nuevos museos con autonomía especial que se suman a los 44 existentes, y el ascenso al primer escalón, una especie de serie A de los museos italianos, de algunos museos autónomos ya queridos por Franceschini, como la Galería de la Academia y los Museos del Bargello (fusionados) de Florencia, son la confirmación de la bondad del rumbo marcado por el ministro de Cultura más longevo de la historia de la República Italiana, a partir de 2014, tanto bajo el Gobierno de Conte como bajo el de Draghi. Así, en este escenario de continuidad, la necesidad de un marco normativo para los museos de autonomía especial también se ve confirmada por la nueva reorganización del Ministerio, resultante del Decreto del Primer Ministro 57/2024. Este último, de hecho, deja intacta una ambigüedad en cuanto a su naturaleza jurídica, que ya se observó para los parques arqueológicos de la Región de Sicilia en la conferencia sobre el tema celebrada en la Universidad de Messina en 2022. Al igual que estos últimos, los museos autonómicos no son entes públicos instrumentales, sino estructuras organizativas del Ministerio (mientras que los parques lo son del Departamento de Patrimonio Cultural e Identidad Siciliana), aunque con perfiles de autonomía diferentes. Esta distinción jurídica entre los museos estatales se ve confirmada, además, por el decreto ministerial de 2014 sobre la “Organización y Funcionamiento de los Museos Estatales”, que prevé el caso de los museos dotados de personalidad jurídica, como las fundaciones museísticas o los consorcios, definidos como “entidades”, distinguiéndolos así de los museos dotados de una autonomía especial. Hacemos balance en esta entrevista-conversación con Lorenzo Casini, rector y profesor de derecho administrativo en la Scuola IMT Alti studi Lucca. Casini fue jefe del Gabinete del Ministerio de Cultura de 2019 a 2022 y asesor jurídico del ministro Franceschini de 2014 a 2018.

EM. Autónomos, pero no entidades. ¿Cuál es el estatuto jurídico de los museos estatales autónomos?

LC. Durante mucho tiempo, los museos estatales han sido oficinas de superintendencias, carentes de autonomía organizativa y sin las características de cualquier institución museística. Este es un viejo y conocido tema, bien descrito por Franco Russoli en los años setenta. A partir de finales de la década de 1990, se inició un proceso de reforma para compensar este retraso de Italia en comparación con otros países. Comenzó con la superintendencia especial de Pompeya en 1997, siguió con el acta de dirección de 2001, las superintendencias especiales para los polos museísticos de Florencia, Nápoles, Roma y Venecia, y culminó con las reformas Franceschini de 2014-2022. Como resultado de estas intervenciones, hoy contamos con varios museos estatales. En primer lugar, están los 60 institutos autónomos. Estos museos, parques o complejos arqueológicos no son organismos públicos, porque siguen siendo dependencias del Ministerio de Cultura. Sin embargo, tienen estatuto de dirección (de nivel general o no general, con diferencias por tanto en el salario del director y las relaciones con respecto a las estructuras ministeriales centrales) y, sobre todo, están dotados de autonomía técnico-científica, organizativa y contable: tienen su propio estatuto, su propia cuenta bancaria, un director, un consejo de administración, un comité científico, una junta de auditores. En segundo lugar, están las Direcciones Regionales de Museos, recientemente rebautizadas como Direcciones Regionales de Museos Nacionales. Estas oficinas son estructuras de gestión periféricas de la Dirección General de Museos y tienen la misión de organizar y gestionar los museos no autónomos que les pertenecen. Con el nuevo reglamento también se les dotó de la misma autonomía que a los museos autónomos. Las razones de esta autonomía son principalmente contables y de tesorería, pero aún no está claro cómo se constituirán realmente sus órganos. Así pues, las direcciones regionales son “polos” que no deben funcionar como museos, sino como instrumentos para garantizar el funcionamiento de los museos no autónomos bajo su responsabilidad. En tercer lugar, están los museos y lugares de cultura no autónomos, Estas oficinas conservan el estatus que tradicionalmente han tenido los museos estatales. La diferencia con respecto al pasado, tras las reformas de Franceschini, es que estos museos pertenecen ahora a estructuras periféricas dedicadas a los museos (las direcciones regionales, de hecho, y ya no las superintendencias), siguen teniendo que tener un director y un estatuto, y están incluidos en el sistema nacional de museos. En cuarto lugar, están los museos “estatales” ajenos al Ministerio, es decir, aquellas estructuras, principalmente fundaciones, que han sido creadas por ley (es el caso del Museo Egipcio o del MAXXI) o mediante acuerdos de desarrollo con otros sujetos (como la Villa Reale de Monza o el Museo Ginori de Doccia). El Ministerio ejerce un poder de supervisión sobre estos museos, además de financiarlos en mayor o menor medida.

Quedémonos con los museos autónomos. ¿Su régimen jurídico, que podríamos definir como “híbrido”, se explica quizás por la necesidad de conjugar la mayor autonomía que se les reconoce y el mantenimiento de las competencias centralizadas de control y supervisión? ¿Influyen también razones económicas, ya que ningún museo podría asumir la carga de los salarios del personal, como ocurre con las entidades públicas instrumentales?

Yo diría que sí. En efecto, si nos fijamos en los museos autónomos, aquí se optó por un régimen no muy distinto del que Francia adoptó inicialmente para el Louvre, antes de transformarlo en una verdadera institución pública. Al menos en una primera etapa, la opción más razonable era crear instituciones autónomas que, no obstante, estuvieran dentro del Ministerio. Esto implicaba algunas rigideces organizativas, relacionadas con el hecho de que los museos autónomos siguen siendo oficinas de gestión ministerial. Me refiero al personal, por ejemplo, que siempre depende del Ministerio, así como a todas las normas que rigen la administración central del Estado. Su observación sobre la autonomía financiera es correcta, aunque una mayor autonomía no impide la financiación pública (basta pensar en el caso de las fundaciones lírico-sinfónicas). En conclusión, el modelo de autonomía elegido por la reforma Franceschini para que los museos estatales italianos empiecen a ser reconocibles como instituciones -un modelo que tiene su origen en la actualización del de las superintendencias especiales- fue un primer paso necesario, pero que evidentemente debe ser cuidadosamente evaluado unos años después y a la luz del trágico acontecimiento que supuso la pandemia.

¿Cree que son necesarias intervenciones normativas para definir mejor el “modelo de autonomía” de estos museos y, en caso afirmativo, cuáles?

En cuanto al modelo de autonomía alcanzado en el Ministerio, no creo que sea fácil imaginar nuevos cambios. El verdadero cambio, que habría que evaluar caso por caso, sería la hipótesis de un paso más hacia formas más autónomas, como la de organismos públicos con personalidad jurídica (piénsese en el caso de las autoridades de parques o incluso de las universidades), o incluso, pero me parece más problemático desde el punto de vista de la sostenibilidad económico-financiera, la de la fundación. Naturalmente, sería necesaria una regulación jurídica y, sobre todo, una cuantificación de los costes, que no es indiferente: por ejemplo, si los Uffizi se transformaran en un organismo público propiamente dicho o en una fundación, se plantearía el problema inmediato de transferir decenas de millones de euros a la nueva institución para pagar al personal público correspondiente (suponiendo que éste no optara por permanecer en el Ministerio).

En cuanto al “modelo” estatal italiano, a menudo se “relaciona” (casi ignorando el precedente siciliano) con el modelo anglosajón o francés, seguido desde los años 90 también por Alemania y España, con la transformación de los museos de organismos públicos en organizaciones, todavía predominantemente públicas, pero dotadas de una amplia autonomía de gestión y financiera. ¿Este nivel de autonomía incluye también la contratación de personal? Como he dicho, los museos italianos en cuestión no disponen de esta posibilidad.

Muchas gracias por esta pregunta, porque aclara algunos malentendidos surgidos tras la reforma. Conocíamos bien el modelo siciliano, así como el adoptado por algunas autoridades locales. Desde una perspectiva comparativa, la referencia natural era Francia para toda la parte relativa a la estructura ministerial y a la Dirección General de Museos (los nombres de los departamentos directivos italianos se inspiraron en los de las correspondientes estructuras francesas). El Reino Unido, por su parte, fue una referencia, junto con Francia, para la adopción de los niveles uniformes de calidad necesarios para construir el sistema nacional de museos. En términos más generales, la reforma Franceschini se ha inspirado en las normas internacionales elaboradas por el ICOM: de hecho, se ha hecho referencia a ellas en varias ocasiones en la legislación, en el reglamento de organización y en el decreto sobre la organización y el funcionamiento de los museos de Estado. En cuanto a los recursos humanos, ha dado en el clavo, es decir, los límites para que los directores de museos autónomos puedan elaborar políticas de personal: esto también se deriva de las normas sobre los ministerios y sólo una verdadera entificación podría resolverlo por el momento.

En este sentido, dado que no podemos plantearnos por el momento una entificación de los museos estatales, básicamente por las razones económicas antes mencionadas, ¿sería legalmente posible que cada instituto autonómico convocara oposiciones en función de sus propias necesidades de personal, quedando el tratamiento económico para la administración central?

Como decía, el camino hacia una posible transformación de los museos estatales en instituciones públicas no es fantasioso. Es el que ha seguido el Louvre y sería una culminación natural de la vía de la reforma y la autonomía. A la espera de esta posible transformación futura, se han encontrado soluciones ad hoc para el personal temporal o para expertos o consultores. Desgraciadamente, para el personal permanente las normas estatales siguen siendo muy estrictas en materia de concursos, debido principalmente a las exigencias de control de gastos. Se han hecho varios intentos de introducir modelos de mayor flexibilidad y autonomía, pero sin éxito.

Por último, del plano jurídico a uno más exquisitamente cultural y social: ¿podría la autonomía financiera acabar poniendo en peligro la finalidad social que debe perseguir una institución pública como un museo en favor de una elitización de la fruición? La sostenibilidad de esta gestión ha provocado un aumento significativo del coste de las entradas, en línea con la tendencia europea. Por otra parte, existe un problema real de costes de mantenimiento de colecciones, salas e instalaciones. Excluyendo las condiciones de gratuidad ya previstas para los niños y los jóvenes, así como los distintos días de acceso a coste cero para todos, ¿podría ser una solución sustituir el coste fijo de acceso por uno “flexible” vinculado a los ingresos y a la condición de residente ? Dicho de otro modo, ¿el empoderamiento de la gestión vinculado a la autonomía no debería entenderse no sólo en relación con los resultados en materia financiera y contable, sino también en términos de mantenimiento de la democratización de la misión del museo?

Comprendo los temores, pero me parecen en gran medida infundados. En primer lugar, recordemos que los museos son instituciones sin ánimo de lucro y, por tanto, sus ingresos no están destinados a obtener beneficios, sino a financiar intervenciones y cubrir gastos. Siempre recuerdo lo que Martin Roth, el conocido director del Victoria and Albert Museum de Londres, dijo en 2014 en una reunión de estudio sobre los museos y la reforma italiana: los museos no tienen ánimo de lucro, pero deben gestionarse “como si fueran empresas”. Y ponía el ejemplo de cómo la exposición sobre David Bowie organizada por su museo había permitido luego planificar otras exposiciones que eran visitadas por un público muy limitado porque se consideraban “de nicho”. Además, las políticas de inclusión y ampliación de la clase social de las personas interesadas en los museos y el patrimonio cultural -en palabras de Massimo Severo Giannini- son independientes de los modelos organizativos y dependen de las decisiones políticas y de la financiación global. Por el contrario, contar con instituciones museísticas autónomas y mejor organizadas debería conducir aún más a reconocer a los museos como esas “poderosas instituciones” dedicadas a la conservación, la educación, la investigación y la comunicación capaces de promover el desarrollo de la cultura. En este sentido, el caso del Museo Egipcio es especialmente llamativo: pasaron varios años desde su creación, pero hoy representa la excelencia mundial en todos los aspectos.

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