Wie sich die Franceschini-Reform auf das Kulturministerium ausgewirkt hat

Die Umstrukturierung des Ministeriums für kulturelles Erbe und Aktivitäten und Tourismus, die zwischen 2014 und 2016 durchgeführt wurde, stellt einen Wendepunkt in der Geschichte des Systems zum Schutz des kulturellen Erbes des Landes dar: Die “Franceschini-Reform” wirkte sich im Gegensatz zu den Reformen der vorangegangenen Jahrzehnte direkt auf die peripheren Strukturen der Verwaltung aus und hatte tiefgreifende Auswirkungen auf deren Gliederung und Zuständigkeiten.

Einer der am unmittelbarsten von der Umstrukturierung betroffenen Aspekte ist der der Ämter für Gebietsschutz, deren Struktur seit etwa einem Jahrhundert nicht mehr in Frage gestellt worden war. Das System des Schutzes des historisch-künstlerischen Erbes hat seine Wurzeln in den Superintendenturen, die von den Vorgängerstaaten geschaffen wurden und nach der Einigung Italiens durch die Schaffung zentraler Stellen auf nationaler Ebene im Rahmen des Ministeriums für das öffentliche Bildungswesen schrittweise strukturiert wurden. Die erste organische Gliederung des Sektors (1906-1909) sah eine territoriale und funktionale Gliederung in die drei Bereiche “Denkmäler”, “Ausgrabungen” und “Galerien” vor: Damit begann die sektorale Aufteilung der Zuständigkeiten, die, von wenigen Ausnahmen abgesehen, die Struktur der Superintendenturen bis heute prägt. Eine spätere Umstrukturierung (1923) umfasste einige gemischte Strukturen “für Altertümer und mittelalterliche und moderne Kunst”, während die Reform von 1939 die Rückkehr zur Dreiteilung der Superintendenturen bedeutete: Dieses System, das in die Zuständigkeit des 1974 neu geschaffenen “Ministeriums für Kulturerbe und Umwelt” überging, blieb bis 2014 unverändert.

Die ab 2014 durchgeführte Reform griff einschneidend in die Struktur der Funktionen des Ministeriums ein, mit der Vereinheitlichung der Zuständigkeiten im Bereich des Schutzes und der Unterscheidung von der Inwertsetzung: Dies hatte die Einrichtung “einzelner” Oberaufsichtsämter für Archäologie, bildende Kunst und Landschaft und die Übertragung der Verwaltung der staatlichen Museen auf spezielle Koordinierungsstrukturen auf regionaler Ebene oder mit besonderer Autonomie zur Folge.

In Bezug auf den ersten Aspekt ist hervorzuheben, dass die sektorale Aufteilung der Zuständigkeiten zu offensichtlichen Dysfunktionen - mit sich überschneidenden Zuständigkeiten und großen Grauzonen - geführt hat, und zwar nicht nur in Bezug auf die Forschung (z. B. aufgrund der Einmischung mehrerer Superintendenturen in post-antike Ausgrabungen), sondern auch in Bezug auf die Schutzaktivitäten: Bei der Genehmigung von Projekten und Arbeiten kam es nicht selten zu der paradoxen Situation, dass verschiedene Stellen ein und derselben staatlichen Verwaltung widersprüchliche und bisweilen unvereinbare Vorschriften machten: Die Tatsache, dass das Ministerium auf dem Gebiet mit einer einzigen Stimme spricht, entspricht einer berechtigten Logik der Einheitlichkeit bei der Wahrung eines öffentlichen Interesses und verleiht gleichzeitig den peripheren Strukturen mehr Autorität und Prägnanz. Die räumliche Nähe und die direkte Zusammenarbeit zwischen den Beamten und dem gesamten Personal der verschiedenen Sektoren haben zweifellos die Integration der Kompetenzen gefördert, die über ein einfaches Nebeneinander oder einen Abgleich der Vorschriften hinausgeht und eine allmähliche Überwindung der unterschiedlichen operativen Praktiken ermöglicht, die sich in den verschiedenen Ämtern etabliert hatten. Die Einführung neuen Personals, das zwar noch völlig unzureichend ist, um die volle Funktionsfähigkeit der Aufsichtsbehörden zu gewährleisten, hat das Entstehen einer gemeinsamen Arbeitsweise durch die Begegnung von Fachleuten begünstigt, die bisher nicht die Gewohnheit hatten, allein zu arbeiten und Entscheidungen zu treffen.

Eine der wichtigsten Veränderungen, die die Vereinheitlichung der Schutzfunktionen mit sich gebracht hat, ist der Wegfall eines technischen Leiters für jeden Bereich: An seine Stelle ist die Figur des einzigen Superintendenten getreten, der nicht über Fachwissen in allen Bereichen verfügt, in die die Strukturen unterteilt sind, sondern der dazu berufen ist, auf der Grundlage der Ergebnisse der technischen Untersuchungen, die den Leitern der einzelnen Funktionsbereiche anvertraut wurden, Bewertungen vorzunehmen, die das Erbe als Ganzes betreffen. Dieser Tempowechsel, der mit der leitenden und administrativen Charakterisierung des öffentlichen Verwalters übereinstimmt, wird zehn Jahre später durch die Einstellung einer beträchtlichen Anzahl von technischen Verwaltern im Rahmen eines Auswahlverfahrens gekennzeichnet, die nach den neuen sektoralen Gliederungen (Archive und Bibliotheken, Archäologie, Kunst- und Landschaftsaufsicht, Museen) eingestuft und auf einem gemeinsamen Weg ausgebildet werden. In jedem Fall muss der Entscheidungsfindungsmechanismus zwischen Managern und Bereichsleitern besser spezifiziert werden, und die technische Professionalität der Bereichsleiter muss - auch wirtschaftlich - angemessen anerkannt werden.

In Bezug auf den zweiten Aspekt, d.h. den Verlust der Verwaltung von Museen und archäologischen Stätten durch die Aufsichtsbehörden, wird unter Bezugnahme auf die anderen Artikel in dieser Zeitschrift zur Diskussion über die Reform der staatlichen Museen darauf hingewiesen, dass die Verwaltung des Schutzes auf dem Territorium und die Verwaltung eines Museums zweifellos unterschiedliche Tätigkeiten sind, die unterschiedliche Kompetenzen erfordern und die Ausübung von Tätigkeiten und Befugnissen unterschiedlicher Art implizieren. Die Verbindung zwischen den Aufsichtsbehörden und den Kulturinstituten des Territoriums (deren Eigentum zwischen dem Staat, der für weniger als 10 % der Strukturen verantwortlich ist, den Regionen, den lokalen Behörden und verschiedenen anderen Subjekten aufgesplittert ist) bei der Erhaltung und Aufwertung des lokalen Erbes - ein Thema, das besonders im archäologischen Bereich zu spüren ist - bleibt historisch gefestigt und wird nicht in Frage gestellt.

Zweifellos hat die Umsetzung eines Systems, das in seinem Ansatz richtig ist - so sehr, dass es durch spätere Reorganisationsmaßnahmen nicht mehr in Frage gestellt wird -, zu ernsthaften Problemen in der Funktionsweise der Ämter geführt, da die heikle Operation der Neuzuweisung von Ämtern, Gebäuden, Personal und Ressourcen einen anderen Zeitrahmen als den vorgegebenen erfordert hätte. Es ist notwendig, auf die einheitliche und rationelle Vollendung des konkreten Aufbaus der Strukturen und der Integration zwischen den Sektoren einzuwirken, die in den einzelnen Realitäten mit sehr unterschiedlichen Ergebnissen gehandhabt und gelöst wurde, je nach Aktualität und Intensität der Anweisungen der übergeordneten Stellen, der Kapazität der mit den Leitungs- und Koordinierungsaufgaben betrauten Leiter und schließlich dem Grad der Beteiligung oder des Widerstands seitens des Apparats. Da über die Organisationsmodelle hinaus die Menschen die Qualität der Verwaltung bestimmen, ist eine mutige Investition in die Humanressourcen erforderlich, und zwar nicht nur in quantitativer Hinsicht (zur Wiederbelebung der durch die mangelnde Fluktuation stark dezimierten Strukturen), sondern vor allem in Bezug auf die Kompetenzen und, mehr noch, auf das Zugehörigkeitsgefühl und die Befähigung aller Ebenen des Apparats.

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