Bonisoli-Reform, was geht und was nicht geht. Mit ein paar möglichen Ideen und Einsichten

Die Reform des Kulturministeriums, die nach einem Jahr Arbeit in diesen Tagen kurz vor der Vollendung steht (derzeit befindet sie sich noch im Entwurfsstadium, so dass die im Folgenden besprochenen Maßnahmen noch geändert werden können), enthält zwar nur wenige Neuerungen, aber sie könnten ausreichen, um das Gesicht des Ministeriums radikal zu verändern. Die Grundprämisse ist nun allen klar: Es handelt sich um eine stark zentralisierte Reform, die von einem Pool ausgearbeitet wurde, dem nicht einmal ein Techniker des Sektors angehörte, und die fast darauf abzuzielen scheint, die Reform von Dario Franceschini aus dem Jahr 2014 zu demontieren (so sehr, dass viele den Ausdruck “Bonisoli-Gegenreform” für die aktuelle Reform geprägt haben). Die “Gegenreform” stellt den Ansatz der Reform von 2014 völlig auf den Kopf, was auch zu erwarten war: Das Wahlprogramm der 5-Sterne-Bewegung (der Partei von Minister Alberto Bonisoli) sprach sich in mehreren Teilen deutlich gegen die in der vergangenen Legislaturperiode beschlossenen Maßnahmen aus. Sie kritisierten insbesondere die Überlastung der zentralen Struktur des Ministeriums durch die Erhöhung der Zahl der Generaldirektionen, die Aufteilung zwischen den Funktionen des Schutzes und der Förderung sowie die negativen Auswirkungen der Autonomie auf kleine Museen. Die Maßnahmen, die vermutlich mit der “Gegenreform” eingeführt werden, werden jedoch wahrscheinlich eine Art Hybridstruktur zwischen der vom ehemaligen Minister Franceschini angestrebten Struktur und einem stark zentralistisch ausgerichteten Ministerium schaffen. Und es ist auch wahrscheinlich, dass es immer noch die kleineren Museen sein werden, die darunter leiden werden. Es lohnt sich also, auf die Vorzüge einzugehen.

In dem Entwurf, den wir lesen konnten (und der im Laufe der Arbeiten auf jeden Fall Änderungen erfahren hat: wir werden daher die Punkte diskutieren, die höchstwahrscheinlich Teil des endgültigen Textes des DPCM sein werden), ist der erste Punkt, auf den man eingehen sollte, die Ausweitung der Befugnisse des Generalsekretärs, der zu einer Art “Schattenminister” wird, der mit einem Paket von Kompetenzen ausgestattet wird, die vorher nie in dieser Funktion lagen. Der Generalsekretär ist im Wesentlichen eine Verwaltungsfigur: Seine Aufgabe besteht derzeit darin, die Koordinierung und Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns des Ministeriums zu gewährleisten, Richtlinien, Leitlinien und Strategien auszuarbeiten, die verschiedenen Ämter zu koordinieren, ihre Effizienz und Leistung zu überwachen und die europäischen und internationalen Aktivitäten zu koordinieren (z. B. die Beziehungen zur Unesco). Mit der Reform werden dem Sekretär auch rein technische Befugnisse übertragen, wie die Förderung und Koordinierung der Digitalisierung des nationalen Kulturerbes, die Koordinierung der Politik für die Ausleihe von Kulturgütern ins Ausland und die Koordinierung der institutionellen Kommunikations- und Informationspolitik. Und es ist wirklich schwer zu verstehen, warum diese Aufgaben (man denke an die Leihgaben: eine Maßnahme, die im Gefolge der Leihgaben von Leonardo da Vinci geschrieben wurde?) zentral koordiniert werden sollten, und zwar von einer Person, die nicht unbedingt technisch ist (der derzeitige Generalsekretär ist in der Tat kein Techniker, sondern ein Verwaltungsbeamter). Und nicht nur das: Nach der “Gegenreform” wird der Generalsekretär auch die Befugnis haben, “die Leitung einer vakanten Generaldirektion” zu übernehmen (übersetzt bedeutet dies, dass der Generalsekretär im Bedarfsfall pro tempore die Leitung der Uffizien oder der anderen neun autonomen Museen, die als Generaldirektionen qualifiziert sind, übernehmen könnte). Und noch einmal: der Generalsekretär wird auch die Befugnis haben, die neuen “Bezirkssekretäre” direkt zu ernennen (die die regionalen Sekretäre ersetzen: bisher wurden die Ernennungen vom Generaldirektor für Haushalt auf Vorschlag des Generalsekretärs vorgenommen).

Und wenn die Gegenreform aus der Absicht geboren wurde, den bürokratischen Apparat des Mibac zu straffen, wäre es vielleicht besser gewesen, die Sekretariate ganz abzuschaffen (auch weil sie kaum mehr als eine zusätzliche Belastung für die Arbeit der Superintendenturen darstellen): Sie bilden den lokalen Arm des Generalsekretariats und haben im Wesentlichen die Aufgabe, die verschiedenen lokalen Büros des Ministeriums zu koordinieren. Die derzeitigen Regionalsekretariate sind eine Neuerung der Reform von 2014 und wurden eingeführt, um die Regionaldirektionen zu ersetzen, mit dem Ziel, die Arbeit der Koordinierungsstellen flexibler zu gestalten, indem einige technische Zuständigkeiten, die bisher dem Regionaldirektor vorbehalten waren (Vorschläge für den Erwerb, Erklärung des öffentlichen Interesses, Genehmigung von Veräußerungen, Überprüfung des Fortbestands des kulturellen Interesses), auf ein kollegiales Gremium, die regionalen Kommissionen für das Kulturerbe, übertragen wurden. Einer der positiven Aspekte der Gegenreform von Bonisoli ist die Abschaffung dieser Kommissionen: Ihre Zuständigkeiten gehen zurück an die Superintendenturen (auch wenn bei bestimmten Aspekten, vor allem bei der Erklärung des kulturellen Interesses eines Gutes, der Generaldirektor für Kunst und Landschaft, eine weitere zentralistische Maßnahme, das letzte Wort hat). Die Bezirkssekretariate verschwinden jedoch nicht, im Gegenteil, sie werden gestärkt, da sie auch “Inspektions-, Überprüfungs- und Kontrollfunktionen auf territorialer Ebene gemäß den Angaben des Generalsekretariats” ausüben werden (es scheint fast selbstverständlich zu sein, dass die Arbeit der Superintendenten von der Zentrale kontrolliert werden muss).

Es gibt jedoch noch einen weiteren Punkt, der Mibac eher an einen Apparat aus einem russischen Roman des 19. Jahrhunderts erinnert als an eine moderne Struktur: die neue Direktion “Verträge und Konzessionen”, in der die Zuständigkeiten für vertragliche Tätigkeiten, Ausschreibungen und Konzessionen zentralisiert werden. In der Praxis wird die neue Direktion die Funktionen der Vergabestelle für Verträge oder Konzessionen übernehmen, die einen bestimmten Betrag überschreiten, der durch einen späteren Ministerialerlass festgelegt wird. Die gleichen Funktionen werden heute unabhängig von den Museen, den regionalen Museumszentren und den Archivdirektionen wahrgenommen. Kurz gesagt: von den peripheren Ämtern, die mit der “Gegenreform” also ein wichtiges Vorrecht ihrer Autonomie verlieren werden. Ein Vorrecht, das für ganz Italien von einer zentralen Stelle verwaltet wird (von der man hofft, dass sie personell ausreichend ausgestattet ist: im Gegenteil, es besteht die Gefahr, dass sie die Abläufe des Dikasteriums noch mehr belastet). Aber das ist nicht der einzige Schlag gegen die Autonomie der peripheren Einrichtungen: Die Verwaltungsräte der autonomen Museen werden abgeschafft, und folglich werden die Budgets von den zentralen Stellen des Ministeriums genehmigt. Wird also zusätzliches Personal benötigt? Werden die Museen nicht mehr in der Lage sein, autonom über ihre Budgets zu entscheiden? Unter welchen Voraussetzungen werden die Reste ihrer Autonomie bestimmt? Wenn die Entscheidungen über den Haushalt zentral getroffen werden, ist dann mit einem längeren Zeitrahmen zu rechnen, da das Zentrum für alle autonomen Museen arbeiten muss?

Einige Museen werden dann ihre Autonomie ganz verlieren. Der Aufschrei gegen die Streichung der Galleria dell’Accademia in Florenz von der Liste der autonomen Museen hat bisher wenig gebracht: Das Museum des David von Michelangelo wird seine Autonomie höchstwahrscheinlich ebenso verlieren wie das Nationale Etruskermuseum der Villa Giulia und der Archäologische Park der Appia Antica (mit Ausnahme des Schlosses von Miramare in Triest, das ursprünglich auf der Liste der zu streichenden Museen stand): Die Einwände des leghistischen Gouverneurs von Friaul-Julisch-Venetien, Massimiliano Fedriga, setzten sich durch, und so wurde wahrscheinlich beschlossen, den Regierungsverbündeten nicht zu verärgern). Die Gründe, die zur Streichung dieser Einrichtungen von der Liste der autonomen Museen geführt haben, scheinen derzeit jedoch von einer dichten Nebeldecke bedeckt zu sein: Es ist nicht bekannt, auf welcher Grundlage der Minister und sein Team beschlossen haben, diese Museen anstelle anderer auszulöschen. Die Kriterien sind derzeit völlig unklar und wurden nicht kommuniziert. Natürlich handelt es sich nicht um eine Frage der Produktivität oder der Zugänglichkeit, denn die Accademia-Galerie ist das viertmeistbesuchte Museum Italiens und steht im Jahr 2017 an der Spitze: Es ist daher derzeit unmöglich, auch nur zu spekulieren. Und es ist auch schwer zu verstehen, was aus den derzeitigen autonomen Museen wird, die ihre Unabhängigkeit verlieren werden: Sie werden wahrscheinlich Teil der neuen “territorialen Direktionen der Museumsnetzwerke” werden. Ebenso stellt sich die Frage, was mit den derzeitigen Direktoren geschehen wird: Einige von ihnen stehen am Ende ihrer Amtszeit (so läuft beispielsweise die Amtszeit von Cecile Hollberg, der Direktorin der Galleria dell’Accademia in Florenz, ab), aber es gibt auch solche, die ihre Arbeit gerade erst aufgenommen haben, wie Simone Quilici, der neue Direktor des Parco Archeologico dell’Appia, der Ende Mai ernannt wurde und daher Gefahr läuft, seinen Posten als Direktor eines autonomen Museums in Lichtgeschwindigkeit zu verlieren.

Die Galleria dell’Accademia in Florenz, die im Rahmen der Bonisoli-Gegenreform ihre Autonomie verlieren könnte. Ph. Credit Finestre Sull’Arte

Auch wenn die Ausdehnung der Verwertungsfunktionen auf die Superintendenturen (die damit auch wieder die Möglichkeit haben, die ihnen anvertrauten Güter zu verwerten) positiv zu bewerten ist, gibt es für letztere keine Lösungen, um einige Schwachstellen der Franceschini-Reform zu beseitigen: Insbesondere die Zusammenlegung der historisch-künstlerischen und architektonischen Superintendenturen mit den archäologischen Superintendenturen sowie die Schaffung regionaler Museumspole haben zu Kompetenz- und Personalverschiebungen geführt, so dass in mehreren Fällen sehr große Gebiete nur wenige Beamte zur Verfügung hatten (die an andere Superintendenturen oder an regionale Museumspole abgegeben wurden). Die Gegenreform scheint keine Maßnahmen zur Lösung dieses Problems zu enthalten, ebenso wenig wie Maßnahmen zugunsten kleiner Museen (die von der Reform 2014 am stärksten betroffen waren) oder zur Überwindung der durch die Franceschini-Reform entstandenen Gräben zwischen Superintendenturen und Museen. Brüche, die mehr als nur eine theoretische Formulierung darstellen: Es gibt praktische Auswirkungen, die sich zum Beispiel ergeben, wenn eine neue archäologische Ausgrabung in einem Gebiet zur Entdeckung von Funden führt, die irgendwo deponiert werden müssen (und die Superintendenturen oft nicht mit angemessenen Depots ausgestattet sind, wie es Museen oder archäologische Gebiete sein könnten). Auch die regionalen Museumspole werden, wie bereits erwähnt, in “territoriale Direktionen von Museumsnetzen” umgewandelt, aber es ist noch nicht bekannt, welche Ausdehnung sie haben werden (vermutlich interregional), so dass es verfrüht erscheint, über diesen Punkt nachzudenken.

Schließlich ist noch die Loslösung der Exportbüros von den Superintendenturen zu erwähnen: Sie werden de facto zu Ämtern ohne Generaldirektionsebene und sind periphere Gliederungen der Generaldirektion für Archäologie, Schöne Künste und Landschaft (sind aber bei Entscheidungen über Archivgut von der Generaldirektion für Archive und bei Entscheidungen über Buchgut von der Generaldirektion für Bibliotheken abhängig). Diese Entscheidung (die im Übrigen ins 19. Jahrhundert zurückführt) steht im Einklang mit dem Programm des M5S, das eine Überprüfung der Organisation der Kontrollfunktionen bei der Ausfuhr von Kulturgütern ins Ausland vorsah. Es wurde jedoch weder angegeben, wie diese neuen Ämter personell ausgestattet sein werden, noch wer die Güter binden muss, wenn die Ausreise verweigert wird, und es ist daher wahrscheinlich, dass diese neue Maßnahme ohne eine klare Aufgabenteilung zu einer Versteifung der Verfahren führt (wie es der Fall wäre, wenn das Ausfuhramt über die Ausreise eines Gutes entscheidet, die Anweisung des Verfahrens der Interessenbekundung jedoch weiterhin in der Zuständigkeit anderer Stellen liegt).

So wie die Dinge liegen, scheint es, dass diese Reform, abgesehen von einigen interessanten Ideen, weder die bestehenden Probleme lösen wird (es ist sogar wahrscheinlich, dass mehr und neue entstehen werden), noch wird sie effektiv und effizient das Gefüge wiederherstellen, das durch die vergangene Reform zerschlagen wurde. Im Gegenteil: Die Direktionen und die Museen werden weiterhin getrennt voneinander arbeiten (vielleicht wäre es sinnvoll gewesen, z.B. die Museen der ehemaligen regionalen Museumszentren wieder mit ihren Direktionen zu vereinen, da diese Museen stark mit dem Territorium verwurzelt sind), während die autonomen Museen in ihrer Autonomie erheblich eingeschränkt werden (die ohnehin nicht vollständig war, was normal war, da auch große Museen nicht von ihrem Umfeld losgelöst sind und es nur gerecht ist, dass die Auswirkungen ihrer Arbeit auch den kleineren Museen zugute kommen). Eine zentralistische Reform, die vor allem von Verwaltern konzipiert wurde: Vielleicht wäre es nicht so schlimm gewesen, wenn die Diskussion breiter angelegt gewesen wäre und die Fachleute sich stärker hätten beteiligen können. Vor allem zwei Punkte sind zu hinterfragen: die drastische Beschneidung der Autonomie der “großen Museen” (zum Vorteil der zentralen Struktur, die in der Tat die wichtigsten Entscheidungen treffen wird) und das Fehlen einer wirklichen Lösung, um die Gräben zwischen Museum und Territorium zu überwinden.

Im ersten Fall wäre es vielleicht nach nur fünf Jahren seit der vollständigen Umsetzung der Autonomie und in Anbetracht der ausgezeichneten Ergebnisse, die von den meisten Museen erzielt wurden (und es ist nicht nur eine Frage der größeren verfügbaren Ressourcen), eine gute Idee gewesen, die Autonomie so beizubehalten, wie sie war, vielleicht durch eine Überprüfung der Höhe der Ressourcen, die auf das Territorium entfallen (die derzeit, wie wir bereits auf diesen Seiten mit Hilfe von Zahlen aufgezeigt haben, unverhältnismäßig zu den effektiven Besucherzahlen erscheinen, mit dem Ergebnis, dass kleine Museen im Nachteil sind). Es ist unbestreitbar, dass viele Museen dank ihrer Autonomie einen Anstieg der Besucherzahlen und der Einnahmen verzeichnen konnten, dass sie moderne Neuinterpretationen ihrer Sammlungen ins Leben gerufen haben, dass sie die Forschung wie vor der Reform weiterhin fördern und dass sie enge Verbindungen zu ihren Gemeinschaften aufgebaut haben. Diese neue Umstrukturierung des Ministeriums wäre ideal gewesen, um sich auf kleine Museen zu konzentrieren: Dies scheint nicht der Fall gewesen zu sein, aber die Situation kann sich sicherlich ändern. Schließlich wäre es, wie oben vorgeschlagen, zur weiteren Vereinfachung des bürokratischen Apparats vielleicht nicht schlecht gewesen, Museen und Superintendenturen zusammenzuführen, indem man Museumspole und Sekretariate abschafft und den Superintendenturen ähnliche Autonomierechte wie den großen Museen einräumt.

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