Könnte der "ökologische Übergang" den Landschaftsschutz schwächen? Das wird gerade diskutiert

“Wir müssen stolz darauf sein, in einem Land zu leben, das dank einer sehr alten Gesetzgebung und einer kapillaren Präsenz auf dem Territorium durch die Superintendenturen den Kampf um den Schutz der Landschaft, der Küsten und der historischen Zentren im 20. Anderswo ist es viel schlimmer geworden. Und die Schönheit unseres Landes ist eine große wirtschaftliche Kraft: nicht nur für den Tourismus, sondern auch für das ’Made in Italy’, das in der ganzen Welt verkauft wird”, so Kulturminister Dario Franceschini in einem gestern, am Sonntag, den 23. Mai, veröffentlichten Interview mit der Repubblica. Und doch gibt es in diesen Stunden nicht wenige, die befürchten, dass der Schutz der Kultur und der Landschaft, ein Prinzip, das uns das Italien gegeben hat, das wir alle kennen, und das, wie der Minister selbst in Erinnerung rief, durch Artikel 9 der Verfassung geschützt ist, einem Angriff ausgesetzt ist, der ihn schwächen könnte. In diesen Tagen arbeitet die Regierung an einem Gesetzesdekret, dem “Dl Semplificazioni” (Vereinfachungsdekret), das nach den Vorstellungen der führenden Köpfe des Landes Regeln zur Vereinfachung desGenehmigungsverfahrens für die Eingriffe des “ökologischen Übergangs” im Rahmen des Nationalen Wiederherstellungs- und Resilienzplans (PNRR) einführen soll.

Die Idee, dass die Maßnahmen des “ökologischen Übergangs” zügig durchgeführt werden sollten, stammt von Minister Franceschini selbst. “Es ist klar, dass wir in diesen Tagen über eine Beschleunigung und Vereinfachung der Verfahren diskutieren, die Gegenstand einer Maßnahme sein werden, die der Ministerrat in einer ausreichend kurzen Zeitspanne verabschieden wird”, sagte der Minister am 20. Mai während der Fragestunde im Senat. Franceschini erklärte auch, dass “die Grundsätze des Schutzes in Artikel 9 der Verfassung niedergeschrieben und verankert sind: Wir sind das einzige Land, in dem der Schutz des historischen und künstlerischen Erbes und der Landschaft des Landes zu den Grundprinzipien gehört. Denken wir an die Weitsicht der Verfassungsväter, die den Grundsatz des Landschaftsschutzes vor mehr als siebzig Jahren niedergeschrieben haben”. Die Zusicherungen von Dario Franceschini reichen jedoch offensichtlich nicht aus, denn die im Entwurf des Vereinfachungsdekrets enthaltenen Regelungen lassen mehr als einen Zweifel offen.

Minister Dario Franceschini

Wenn die Aufsichtsbehörden ein Hindernis werden...

In der Diskussion um das Thema Schutz haben in den letzten Tagen zwei Interventionen für viel Aufsehen gesorgt, die die Auseinandersetzungen um die Rolle der Oberaufsichtsbehörden neu entfacht haben, die von einem Teil der öffentlichen Meinung immer als eine Art Hindernis für die wirtschaftliche und ökologische Entwicklung Italiens angesehen wurden. Der Beitrag, der vielleicht die meisten Diskussionen ausgelöst hat, ist der von Stefano Ciafani, dem nationalen Vorsitzenden von Legambiente, der in einem Interview mit der Repubblica sehr klar und scharf formulierte: “Die Superintendenturen bremsen den ökologischen Übergang”, erklärte er. Die Superintendenturen“, so heißt es in dem Interview, ”sind und bleiben unsere Verbündeten, wenn es darum geht, die wilde Zementierung und die Bauspekulation zu bekämpfen. Aber bei der ökologischen Wende sind wir noch nicht so weit. Wir brauchen einen Kulturwandel, es kann nicht sein, dass jede Veränderung im Gebiet ohne Rücksicht auf die Superintendenturen abgelehnt wird". Das Problem, so Ciafani, sei die Ablehnung von Wind- und Photovoltaikanlagen durch die Aufsichtsbehörden. “In Sardinien zum Beispiel”, so der Legambiente-Vorsitzende, “wollte das Unternehmen, das einen Windpark betreibt, die Anzahl der Flügel reduzieren, um leistungsstärkere Flügel zu installieren: das wurde verhindert. In Tarent wurde der Offshore-Windpark wegen der Auswirkungen auf die Landschaft blockiert, in einer Stadt, die seit Jahrzehnten mit den Schornsteinen von Ilva, der Eni-Raffinerie und einer Zementfabrik lebt. Die Aufsichtsbehörden haben es zugelassen, dass Tausende von Klimaanlagen an den Fassaden und Tausende von Satellitenschüsseln auf den Dächern der historischen Stadtzentren installiert wurden: Wenn man vom Garten der Orangen auf Rom blickt, sieht man die weißen Kreise auf den Terrassen, die in den 1990er Jahren während des Satellitenfernsehbooms entstanden sind. Wenn es jedoch um erneuerbare Energien geht, ist man sofort gegenteiliger Meinung”. Für Ciafani ist es ein “Problem mit der Ausbildung der Verwalter der Aufsichtsbehörden. Diejenigen, die die heiligen Texte über die Auswirkungen auf die Umwelt studiert haben, halten es wahrscheinlich für einen Horror, die Landschaft mit einem Windturm zu verändern. Aber die italienische Landschaft ist schon immer verändert worden: durch römische Aquädukte, Kuppeln, Autobahnen. Es gibt Dinge, die getan werden müssen, aber sie müssen getan werden”. Als Beispiel dafür, wie sich der Bedarf an erneuerbaren Energien und die Schutzanforderungen harmonisch miteinander vereinbaren lassen, nennt Ciafani schließlich das Dach der Sala Nervi im Vatikan, auf dem Fotovoltaikanlagen installiert wurden: “Wäre dieses Monument in die Zuständigkeit einer Aufsichtsbehörde gefallen”, so der Präsident von Legambiente, “wäre die Installation sicherlich abgelehnt worden”.

Die zweite Intervention ist die von Antonio Decaro, Bürgermeister von Bari und Präsident des Nationalen Verbands der italienischen Gemeinden (ANCI), der am Samstag in der Repubblica einen scharfen Appellbrief direkt an Minister Dario Franceschini unterzeichnete, dem eine Art Aut aut aut vorgelegt wurde: Entweder werden die Genehmigungsverfahren überprüft, oder die Bürgermeister sind bereit, auf ihre Rolle zu verzichten. Es geht um einen konkreten Fall: Der Bürgermeister von Bari will in seiner Stadt eine Bibliothek errichten, aber die Archiv- und Bibliografische Aufsichtsbehörde Apuliens hat, wie der Journalist Fabio Grasso auf der Facebook-Seite “Parresia Cultura” berichtet, nie einen Genehmigungsantrag von der Gemeinde erhalten, obwohl die Aufsichtsbehörde um Informationen gebeten, aber keine Antwort erhalten hat. Der Fall bot Decaro die Grundlage, um Franceschini einen Antrag auf Vereinfachung der administrativen und technischen Verfahren zu unterbreiten, “um das Land wieder in Gang zu bringen”. Ich halte es für notwendig, die Grenzen und den Geltungsbereich der Vorschriften, die in die Zuständigkeit der Ämter Ihres Ministeriums fallen, genau zu definieren und vor allem unterschiedliche Auslegungen im ganzen Land zu vermeiden, je nachdem, welches periphere Amt um eine Stellungnahme gebeten wird“, schrieb Decaro. Der erste Bürger von Bari beklagt auch die Tatsache, dass er in seiner Funktion als Präsident der ANCO täglich ”Berichte und Beschwerden von Bürgermeistern über die hinderliche und oft verbietende Haltung der verschiedenen Aufsichtsbehörden gegenüber den Initiativen der Gemeinderäte“ erhalte. Decaro stellt klar: ”Es geht keineswegs darum, den Bürgermeistern eine Befugnis zuzusprechen, die über das Gesetz hinausgeht, über die unantastbare Notwendigkeit, unser künstlerisches, architektonisches, historisches und archivarisches Erbe zu bewahren, über die notwendige Maßnahme des Landschaftsschutzes hinaus, sondern darum, eine andere und weniger antagonistische Haltung seitens der Ämter zu fordern".

“Es geht nicht darum”, betonte Decaro, "auf den Schutz des kulturellen Erbes zu verzichten, sondern von einem manieristischen Schutz, der mitunter schädlich sein kann, zu einem wirksamen, konkreten und effizienten Schutz überzugehen. Vor allem geht es darum, von der Ausübung einer Macht, die als übermäßig geordnet verstanden wird und auf einer alten verwaltungstechnischen und staatsorientierten Auffassung beruht, zu einer Macht überzugehen, die stärker mit den Gebietskörperschaften zusammenarbeitet, mit dem Ziel, Schutz- und Aufwertungsmaßnahmen durchzuführen, die immer stärker integriert sind und den einzelnen territorialen Kontexten Rechnung tragen. Zusammenarbeit und gemeinsame Nutzung innerhalb eines vereinfachten Rahmens von Regeln und Beziehungen: Das ist es, was die Bürgermeister fordern. Das ist es, was unser Land braucht, besonders in einer Zeit des schwierigen Neubeginns. Dies gilt umso mehr, als die öffentliche Verwaltung aufgerufen ist, sich der anspruchsvollen und komplexen Herausforderung zu stellen, die die Verwendung der Eu-Mittel der nächsten Generation darstellt.

Und genau das ist das ideologische Terrain, auf dem die Grundlagen für die Interventionen, die die Mittel der nächsten Generation nutzen werden, aufgebaut werden: Die Maßnahmen im Entwurf des Vereinfachungsdekrets scheinen darauf abzuzielen, die Verfahren zu straffen und den Erhalt von Genehmigungen zu erleichtern, aber es gibt viele Unklarheiten. Zu diesen Befürchtungen kommen noch die Befürchtungen bezüglich derpräventiven Archäologie hinzu, die ebenfalls als Hindernis angesehen wird (obwohl sie in Wirklichkeit ein nützliches Instrument zur Beschleunigung der Verfahren und zur Vermeidung von Arbeitsunterbrechungen ist): Allein in den letzten fünf Monaten gab es gleich zwei Versuche, sie zu entschärfen, einen von Seiten der Liga, die im Februar eine Änderung des Milleproroghe-Dekrets vorlegte , um die Anwendung der präventiven Archäologie einzuschränken, und einen vor wenigen Tagen (ein Dekret des Ministeriums für den ökologischen Übergang, das geschaffen wurde, um die Durchführung von Arbeiten im Zusammenhang mit dem sogenannten “ökologischen Übergang” zu verstärken).

Die auf dem Dach der Sala Nervi im Vatikan installierte Fotovoltaikanlage

Ein Archäologe führt eine archäologische Untersuchung in Spilamberto di Modena durch (2015)

Was der Entwurf des Vereinfachungsdekrets vorsieht

Im Entwurf des Vereinfachungsdekrets, der in den letzten Stunden in Umlauf gebracht wurde, werden im Wesentlichen drei Maßnahmen diskutiert: die einheitliche Oberaufsicht für NFP-Eingriffe, die Regelung von Abbruch- und Wiederaufbaueingriffen und die Stärkung der Schweigepflicht. In Artikel 12 des Entwurfs wird eine einheitliche Aufsichtsbehörde erwähnt: “Um eine möglichst effiziente und rechtzeitige Umsetzung der PNRR-Maßnahmen zu gewährleisten”, heißt es in dem Dokument, “wird beim Kulturministerium die Sonderaufsichtsbehörde für die PNRR eingerichtet, ein Amt mit außerordentlicher Generaldirektion, das bis zum 31. Dezember 2026 tätig ist. Die Sonderaufsichtsbehörde nimmt die Aufgaben des Schutzes von Kultur- und Landschaftsgütern in den Fällen wahr, in denen diese Güter von den im PNRR vorgesehenen Eingriffen betroffen sind, die einer UVP auf staatlicher Ebene unterliegen oder in den Zuständigkeitsbereich von mindestens zwei Außenstellen des Ministeriums fallen. Die Sonderaufsichtsbehörde wird auch tätig, indem sie sich der Aufsichtsbehörden für Archäologie, bildende Kunst und Landschaft für die Vorarbeiten bedient. Im Bedarfsfall und zur Sicherstellung der fristgerechten Umsetzung des NRP kann die Sonderoberinspektion bei weiteren strategischen Eingriffen des NRP die Befugnisse der Abberufung und Vertretung gegenüber den Oberinspektionen für Archäologie, bildende Künste und Landschaft ausüben”. In dem Entwurf des Dekrets heißt es ferner, dass die Aufgaben des Direktors der Sonderaufsichtsbehörde “vom Direktor der Generaldirektion für Archäologie, Kunst und Landschaft des Ministeriums wahrgenommen werden, der Anspruch auf die in den nationalen Tarifverträgen für Interim-Führungspositionen vorgesehene Vergütung hat”. Der Entwurf sieht außerdem vor, dass “bei der Sonderoberbehörde ein technisches Sekretariat eingerichtet wird, das sich zusätzlich zum ständigen Personal des Ministeriums aus einem Kontingent von Experten mit nachgewiesener beruflicher Qualifikation zusammensetzt [...] für eine Höchstdauer von sechsunddreißig Monaten, für einen Höchstbetrag von 50.000 € brutto pro Jahr für jede Anstellung, innerhalb der Ausgabengrenze von 750.000 € für jedes der Jahre 2021, 2022, 2023”. Die Kosten für die einzige Superintendentur für das PNRR belaufen sich auf 875.000 Euro pro Jahr “für jedes der Jahre 2021, 2022 und 2023” und 125.000 Euro pro Jahr “für jedes der Jahre 2024, 2025 und 2026”.

Artikel 18 führt Vereinfachungen im Bereich der Stadterneuerung ein und regelt insbesondere den Weg des Abrisses und des Wiederaufbaus, wobei das Präsidialdekret Nr. 380 vom 6. Juni 2001 geändert wird. Absatz 1ter von Artikel 2-bis des Präsidialerlasses Nr. 380 vom 6. Juni 2001 sieht vor, dass bei Eingriffen, die den Abriss und den Wiederaufbau von Gebäuden vorsehen, der Wiederaufbau innerhalb der Grenzen der bereits bestehenden zulässigen Abstände erlaubt ist und dass die für Eingriffe anerkannten volumetrischen Anreize auch mit Erweiterungen außerhalb des Umrisses und mit der Überschreitung der maximalen Höhe des abgerissenen Gebäudes umgesetzt werden können, immer innerhalb der Grenzen der bereits bestehenden zulässigen Abstände. In den homogenen Zonen “A” des Dekrets des Ministers für öffentliche Arbeiten Nr. 1444 vom 2. April 1968 (d.h. die städtischen Agglomerationen, die “historischen, künstlerischen und ökologisch besonders wertvollen Charakter” haben, oder die Teile solcher Agglomerationen, die als integrale Bestandteile der Agglomerationen selbst betrachtet werden können), oder in ähnlichen Gebieten (d.h. in allen Gebieten, die historischen oder künstlerischen Charakter haben) alle Abriss- und Wiederaufbauarbeiten sind ausschließlich im Rahmen von detaillierten städtischen Sanierungs- und Wiederaufbauplänen zulässig, für die die Gemeinde zuständig ist, unbeschadet der Bestimmungen der geltenden Instrumente der Raum-, Landschafts- und Stadtplanung und der Stellungnahmen der für den Schutz zuständigen Stellen. Der Entwurf des Vereinfachungserlasses sieht vor, Absatz 1ter vollständig zu ersetzen, der wie folgt geändert wird: “In homogenen Gebieten A gemäß dem Erlass des Ministers für öffentliche Arbeiten vom 2. April 1968, Nr. 1444 vom 2. April 1968, oder in Gebieten, die diesen auf der Grundlage regionaler Verordnungen und kommunaler Stadtpläne gleichgestellt sind, in konsolidierten historischen Zentren und Kernen und in anderen Gebieten von besonderem historischem und architektonischem Wert sind Abriss- und Wiederaufbauarbeiten mit Erweiterungen außerhalb des Umrisses oder mit Erhöhung der maximalen Höhe des abgerissenen Gebäudes ohne Einhaltung der vorgeschriebenen Mindestabstände zulässig, sofern sie sich im Rahmen besonderer städtebaulicher Sanierungs- und Wiederaufbaupläne innerhalb der Grenzen der rechtmäßig bestehenden Abstände bewegen, unbeschadet der Schutzvorschriften, denen die von den Eingriffen betroffenen Gebäude gegebenenfalls unterliegen”.

Schließlich wird in Artikel 42 die Disziplin des Schweigens der Zustimmung gestärkt: “In den Fällen, in denen das Schweigen der Verwaltung einer Maßnahme der Zustimmung gleichkommt [...], ist die Verwaltung unbeschadet der Wirkungen des Schweigens der Zustimmung verpflichtet, auf Antrag der privaten Partei auf elektronischem Wege eine Bescheinigung über die Zustimmung zu dem Antrag gemäß diesem Artikel auszustellen. Nach Ablauf von zehn Tagen nach dem Antrag wird die Bescheinigung durch eine Erklärung der Privatperson gemäß Artikel 47 des Präsidialdekrets Nr. 445 vom 28. Dezember 2000 ersetzt”. Die Fristen, innerhalb derer sich die zuständigen Behörden zu Eingriffen äußern müssen, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterliegen, werden ebenfalls verkürzt: Insbesondere wird die Zahl der Tage, innerhalb derer die interessierten Kreise der zuständigen Behörde Bemerkungen zur vorläufigen Umweltstudie und den beigefügten Unterlagen vorlegen können, von 45 auf 30 verkürzt, und in Absatz 7 wird ein Satz hinzugefügt, der besagt, dass "die zuständige Behörde über den vom Antragsteller formulierten Antrag auf Umweltauflagen innerhalb einer Frist von 30 Tagen mit einer positiven oder negativen Entscheidung entscheidet, Schließlich wird in Artikel 20 ein Satz hinzugefügt, der die zuständige Behörde verpflichtet, innerhalb von 30 Tagen in der Phase der Erörterung mit dem Antragsteller eine Stellungnahme abzugeben, um den Umfang und den Detaillierungsgrad der für die Erstellung der Umweltverträglichkeitsstudie zu berücksichtigenden Informationen festzulegen.

Der Windpark Collarmele in den Abruzzen. Foto: Ra Boe

Was am Entwurf des Vereinfachungsdekrets falsch ist: Meinungen von Experten

Nach Ansicht des Archäologen Giuliano Volpe, emeritierter Präsident des Obersten Rates für das Kultur- und Landschaftserbe des MiBAC (der darüber einen Artikel in derHuffington Post geschrieben hat), stellt das Vereinfachungsdekret einen Gegensatz zwischen zwei Prioritäten dar, nämlich dem Schutz der Landschaft und des kulturellen Erbes einerseits und der Erzeugung von sauberer Energie andererseits, die beide wichtig und unverzichtbar sind. Nach Ansicht von Volpe handelt es sich jedoch um einen absurden Konflikt, genau wie bei den Gegensätzen zwischen Gesundheit und Arbeit, Hochgeschwindigkeit und Landschaft, Modernisierung und Kultur. Ist es möglich, dass sie nicht Hand in Hand laufen können? Für Volpe besteht die Gefahr, dass die Soprintendenza Unica Nazionale, “mit 15 befristet eingestellten Personen, zusätzlich zum Personal des Ministeriums”, “nur ein weiterer ’Flicken’ ist, um eine Lücke zu schließen, und keine strukturelle Lösung”. Sollte das NFP, so fragt sich Volpe, “nicht dazu dienen, uns mit strukturellen Reformen zu versorgen”? Der vernünftige Vorschlag des meeritischen Präsidenten des Obersten Rates für das kulturelle Erbe ist die Einrichtung eines Nationalen Instituts für präventive Archäologie nach französischem Vorbild: In Frankreich gibt es nämlich seit 2002 das INRAP (Institut National de Recherches Archéologiques Préventives), das bei öffentlichen und privaten Bauarbeiten umfangreiche und fieberhafte präventive archäologische Forschungen durchführt und über 8 Regionaldirektionen und 43 archäologische Forschungszentren verfügt. “Während man in Italien meint, Probleme durch die Reduzierung oder Abschaffung der präventiven Archäologie lösen zu können”, so Volpe, “wird in Frankreich (das - nehmen Sie es meinen französischen Kollegen nicht übel - ein etwas weniger umfangreiches archäologisches Erbe hat als Italien) geforscht, werden Daten produziert, wird geforscht, werden Daten produziert, wird das Wissen gepflegt (in den letzten Jahren hat der Wissensstand über Geschichte und Archäologie einen wahren Höhenflug erlebt), werden große Werke geschützt und aufgewertet, wird das Land modernisiert und wird Entwicklung geschaffen, ohne die Kultur zu schädigen und ohne die Kulturschaffenden zu demütigen”.

Gestern ging der Archäologe Leonardo Bison in Il Fatto Quotidiano noch genauer auf die Maßnahmen ein, die mit dem Vereinfachungsdekret eingeführt werden sollen. Bison zufolge wird die einheitliche Superintendentur nicht dazu beitragen, den derzeitigen Rahmen zu verbessern, sondern lediglich zur “Schaffung eines neuen Exekutivbüros in Rom führen, das über fast alle Maßnahmen im Zusammenhang mit dem PNRR entscheidet und die Befugnisse der lokalen Superintendenturen übernehmen kann”. Dies sei nicht die Antwort, auf die die Techniker des MiC gewartet hätten, so Bison: “In den Reihen des Ministeriums ist die Meinung weit verbreitet”, so der Archäologe, “dass es sich um ein kostspieliges Verfahren (875.000 Euro für die nächsten drei Jahre) handelt, das überflüssig ist und die Gefahr birgt, die Kontrollen und die Transparenz zu schwächen. Kurz gesagt, es geht in die gleiche Richtung wie die gesamte Struktur des Vereinfachungsdekrets. Darüber hinaus würde die Stärkung des Verfahrens der stillschweigenden Zustimmung (mit seinem bedingten Zeitrahmen) die peripheren Büros des Ministeriums, die unter strukturellen Mängeln leiden, in eine schwierige Lage bringen. Die Techniker (oft mit langjähriger Erfahrung und durch regelmäßige Auswahlverfahren eingestellt) erfuhren die Neuigkeiten aus den Zeitungen”. Der Archäologe Flavio Utzeri ist der Ansicht, dass die Zentralisierung und die befristeten Ernennungen ohne Auswahlverfahren (die den Technikern zugewiesen werden, die in der Soprintendenza Unica arbeiten werden und mit 50.000 Euro pro Jahr mehr als ein regulärer Ministerialbeamter erhalten) “eine für Franceschinis Ministerium typische Art und Weise zu sein scheinen, Entscheidungen zu politisieren, die technischer Natur sein sollten”. Es ist zu befürchten, dass die einheitliche Oberaufsichtsbehörde von derselben Generaldirektorin für Archäologie, Kunst und Landschaft geleitet wird, die sich in äußerst heiklen Fragen in einer Doppelrolle wiederfindet.

Verschiedenen Zeitungen zufolge (dieHuffington Post erwähnte es beispielsweise in einem Artikel von Federica Fantozzi) gibt es ständige Spannungen zwischen Minister Franceschini und dem Minister für den ökologischen Übergang, Roberto Cingolani, der auf eine Beschleunigung der Verfahren drängt, und die einheitliche Oberaufsichtsbehörde wäre daher eine Art Kunstgriff, um die Reibereien zu lösen und gleichzeitig die Erfordernisse des Schutzes und der Modernisierung des Landes im Gleichgewicht zu halten. Die im Bereich des Kulturschutzes tätigen Verbände kündigen bereits Mobilisierungen und Demonstrationen für die nächsten Tage und Wochen an: Es besteht die Gefahr, dass der Schutz unter die Räder kommt und schließlich der Deregulierung weicht.

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