Autonome Museen: Das ist die wirkliche Veränderung, die es zu berücksichtigen gilt": Interview mit Lorenzo Casini

Die Icom in Prag lieferte eine neue Definition des Begriffs “Museum”. Doch wie sollten die Speerspitzen des staatlichen Museumssystems aus rein rechtlicher Sicht gestaltet sein? Die Rede ist von autonomen Museen. Die Regierung Meloni investiert weiterhin in sie. Wenn man so will, ist es eine überraschende Förderung der Franceschini-Reform durch eine rechtsgerichtete Regierung, nachdem sie fast zwei Lustrum lang im Kreuzfeuer der Kritik gestanden hat. Die siebzehn neuen Museen mit besonderer Autonomie, die zu den bestehenden 44 hinzugekommen sind, und der Aufstieg einiger autonomer Museen, die Franceschini bereits wollte, wie die Galleria dell’Accademia und die (fusionierten) Bargello-Museen in Florenz, in die erste Reihe, eine Art Serie A der italienischen Museen, sind eine Bestätigung für die Richtigkeit des Kurses, den der dienstälteste Kulturminister in der Geschichte der italienischen Republik ab 2014 sowohl unter der Regierung Conte als auch unter Draghi eingeschlagen hat. In diesem Szenario der Kontinuität wird die Notwendigkeit eines Regelungsrahmens für Museen mit besonderer Autonomie auch durch die neue Reorganisation des Ministeriums bestätigt, die sich aus dem Dekret 57/2024 des Ministerpräsidenten ergibt. Dieses Dekret lässt nämlich eine Unklarheit bezüglich ihrer Rechtsnatur bestehen, die bereits für die archäologischen Parks der Region Sizilien auf der Konferenz zu diesem Thema an der Universität von Messina im Jahr 2022 festgestellt wurde. Wie diese sind auch die autonomen Museen keine instrumentellen öffentlichen Einrichtungen, sondern Organisationsstrukturen des Ministeriums (während die Parks der Abteilung für kulturelles Erbe und sizilianische Identität unterstehen), wenn auch mit unterschiedlichen Autonomieprofilen. Diese rechtliche Unterscheidung zwischen staatlichen Museen wird im Übrigen durch das Ministerialdekret von 2014 über die “Organisation und Funktionsweise der staatlichen Museen” bestätigt, das den Fall der mit Rechtspersönlichkeit ausgestatteten Museen, wie Museumsstiftungen oder Konsortien, als “Einrichtungen” definiert und sie damit von den mit besonderer Autonomie ausgestatteten Museen unterscheidet. Wir ziehen Bilanz in diesem Interview-Gespräch mit Lorenzo Casini, Rektor und Professor für Verwaltungsrecht an der Scuola IMT Alti studi Lucca. Casini war von 2019 bis 2022 Leiter des Kabinetts des Kulturministeriums und von 2014 bis 2018 Rechtsberater von Minister Franceschini.

MS. Autonome, aber keine Entitäten. Welchen rechtlichen Status haben die autonomen staatlichen Museen?

LC. Staatliche Museen sind seit langem Ämter von Superintendenturen, denen es an organisatorischer Autonomie mangelt und die nicht die Merkmale einer Museumsinstitution aufweisen. Dies ist ein altes und bekanntes Thema, das Franco Russoli in den 1970er Jahren gut beschrieben hat. In den späten 1990er Jahren begann ein Reformprozess, um diesen Rückstand Italiens gegenüber anderen Ländern aufzuholen. Er begann mit der Sonderaufsicht in Pompei im Jahr 1997, gefolgt von dem Gesetz von 2001, den Sonderaufsichtsbehörden für die Museumspole in Florenz, Neapel, Rom und Venedig, und gipfelte in den Franceschini-Reformen von 2014-2022. Als Ergebnis dieser Maßnahmen gibt es heute mehrere staatliche Museen. Zum einen gibt es die 60 autonomen Institute. Diese Museen, archäologischen Parks oder Komplexe sind keine öffentlichen Einrichtungen, da sie Büros des Kulturministeriums bleiben. Sie haben jedoch einen leitenden Status (mit oder ohne Generalrang, mit Unterschieden in der Vergütung des Direktors und in den Beziehungen zu den zentralen ministeriellen Strukturen) und sind vor allem mit technisch-wissenschaftlicher, organisatorischer und buchhalterischer Autonomie ausgestattet: Sie verfügen über ein eigenes Statut, ein eigenes Bankkonto, einen Direktor, einen Verwaltungsrat, einen wissenschaftlichen Ausschuss und einen Rechnungsprüferausschuss. Zweitens gibt es die Regionalmuseumsdirektionen, die kürzlich in Regionaldirektionen des Nationalmuseums umbenannt wurden. Diese Ämter sind periphere Verwaltungsstrukturen der Generaldirektion für Museen und haben die Aufgabe, die zu ihnen gehörenden nicht autonomen Museen zu organisieren und zu verwalten. Mit der neuen Verordnung wurden sie mit der gleichen Autonomie ausgestattet wie die autonomen Museen. Die Gründe für diese Autonomie sind vor allem buchhalterischer und kassenmäßiger Natur, aber es ist noch nicht klar, wie sich ihre Organe tatsächlich konstituieren werden. Die Regionaldirektionen sind also “Pole”, die nicht als Museen geführt werden sollen, sondern als Instrumente, um das Funktionieren der nicht autonomen Museen unter ihrer Verantwortung sicherzustellen. Drittens gibt es die nicht autonomen Museen und Kulturstätten. Diese Stellen behalten den Status, den die staatlichen Museen traditionell hatten. Der Unterschied zu früher, nach den Franceschini-Reformen, besteht darin, dass diese Museen jetzt zu peripheren Strukturen gehören, die sich mit Museen befassen (die regionalen Direktionen, und nicht mehr die Superintendenturen), sie müssen immer noch einen Direktor und ein Statut haben, und sie sind in das nationale Museumssystem eingebunden. Viertens gibt es die “staatlichen” Museen außerhalb des Ministeriums, d.h. jene Strukturen, hauptsächlich Stiftungen, die per Gesetz (wie das Ägyptische Museum oder das MAXXI) oder durch Entwicklungsvereinbarungen mit anderen Subjekten (wie die Villa Reale in Monza oder das Museo Ginori in Doccia) gegründet wurden. Das Ministerium übt eine Aufsichtsfunktion über diese Museen aus und finanziert sie mehr oder weniger stark.

Bleiben wir bei den autonomen Museen. Erklärt sich ihre rechtliche Regelung, die wir als “hybrid” bezeichnen könnten, vielleicht aus der Notwendigkeit, die ihnen zugestandene größere Autonomie und die Beibehaltung zentraler Kontroll- und Aufsichtsbefugnisse zusammenzuhalten? Spielen auch wirtschaftliche Gründe eine Rolle, da kein Museum in der Lage wäre, die Kosten für die Gehälter des Personals zu übernehmen, wie es bei öffentlichen Einrichtungen der Fall ist?

Ich würde sagen, ja. Was die autonomen Museen betrifft, so wurde hier eine Regelung gewählt, die derjenigen nicht unähnlich ist, die Frankreich zunächst für den Louvre wählte, bevor es ihn in eine echte öffentliche Einrichtung umwandelte. Zumindest in der Anfangsphase war es am sinnvollsten, autonome Einrichtungen zu schaffen, die dennoch dem Ministerium unterstellt waren. Dies brachte einige organisatorische Unzulänglichkeiten mit sich, die damit zusammenhängen, dass autonome Museen immer noch ministerielle Verwaltungsstellen sind. Ich beziehe mich zum Beispiel auf das Personal, das immer dem Ministerium unterstellt ist, sowie auf alle Vorschriften, die für die zentrale Staatsverwaltung gelten. Ihre Bemerkung zur finanziellen Autonomie ist richtig, auch wenn eine größere Autonomie die öffentliche Finanzierung nicht ausschließt (man denke nur an den Fall der lyrisch-symphonischen Stiftungen). Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das von der Franceschini-Reform gewählte Autonomiemodell, mit dem die italienischen Staatsmuseen als Institutionen anerkannt werden sollten - ein Modell, das aus der Aktualisierung des Modells der Sonderaufsichtsbehörden hervorging - ein notwendiger erster Schritt war, der jedoch einige Jahre später und nach dem tragischen Ereignis der Pandemie sorgfältig bewertet werden muss.

Sind Sie der Meinung, dass regulatorische Eingriffe notwendig sind, um das “Autonomiemodell” dieser Museen besser zu definieren, und wenn ja, welche?

In Bezug auf das Autonomiemodell, das innerhalb des Ministeriums erreicht wurde, ist es meiner Meinung nach nicht einfach, sich weitere Änderungen vorzustellen. Die wirkliche Veränderung, die von Fall zu Fall bewertet werden müsste, wäre die Hypothese eines weiteren Schritts hin zu autonomeren Formen, wie z.B. die der öffentlichen Körperschaften mit Rechtspersönlichkeit (man denke an den Fall der Parkverwaltungen oder sogar der Universitäten), oder sogar, aber das scheint mir unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich-finanziellen Nachhaltigkeit problematischer zu sein, die der Stiftung. Natürlich wären eine gesetzliche Regelung und vor allem eine Quantifizierung der Kosten erforderlich, was nicht unerheblich ist: Wenn die Uffizien beispielsweise in eine öffentliche Einrichtung oder in eine Stiftung umgewandelt würden, ergäbe sich das unmittelbare Problem, zig Millionen Euro an die neue Einrichtung zu überweisen, um das entsprechende öffentliche Personal zu bezahlen (vorausgesetzt, dieses entscheidet sich nicht für den Verbleib im Ministerium).

Was das “Modell” des italienischen Staates anbelangt, so wird es oft mit dem angelsächsischen oder französischen Modell “verwandt” (wobei der sizilianische Präzedenzfall fast außer Acht gelassen wird), dem seit den 1990er Jahren auch Deutschland und Spanien folgen, wobei die Museen von öffentlichen Einrichtungen in Organisationen umgewandelt werden, die zwar immer noch überwiegend öffentlich sind, aber mit einer weitgehenden Verwaltungs- und Finanzautonomie ausgestattet sind. Umfasst diese Autonomie auch die Einstellung von Personal? Wie ich bereits sagte, haben die betreffenden italienischen Museen diese Möglichkeit nicht.

Vielen Dank für diese Frage, denn sie räumt einige Missverständnisse aus, die nach der Reform aufgetreten sind. Das sizilianische Modell war uns gut bekannt, ebenso wie das Modell einiger lokaler Behörden. Aus einer vergleichenden Perspektive war Frankreich die natürliche Referenz für den gesamten Teil, der die ministerielle Struktur und die Generaldirektion der Museen betrifft (die Namen der italienischen Verwaltungsabteilungen wurden von denen der entsprechenden französischen Strukturen inspiriert). Das Vereinigte Königreich hingegen diente ebenso wie Frankreich als Referenz für die Festlegung einheitlicher Qualitätsniveaus, die für den Aufbau des nationalen Museumssystems erforderlich sind. Generell hat sich die Franceschini-Reform an den von ICOM erarbeiteten internationalen Standards orientiert, die in der Tat mehrfach in der Gesetzgebung, im Organisationsreglement und im Dekret über die Organisation und Funktionsweise der staatlichen Museen erwähnt wurden. Was die Humanressourcen anbelangt, so hat er den Nagel auf den Kopf getroffen, d.h. die Beschränkungen für die autonomen Museumsdirektoren, eine Personalpolitik auszuarbeiten: dies ergibt sich ebenfalls aus den Vorschriften für die Ministerien, und nur eine echte Entifizierung könnte dieses Problem im Moment lösen.

Da eine Entifizierung der staatlichen Museen im Moment nicht in Frage kommt, vor allem aus den bereits erwähnten wirtschaftlichen Gründen, wäre es rechtlich möglich, dass jedes autonome Institut öffentliche Ausschreibungen auf der Grundlage seines eigenen Personalbedarfs durchführt, wobei die wirtschaftliche Behandlung in den Händen der Zentralverwaltung verbleibt?

Wie ich bereits sagte, ist der Weg zu einer möglichen Umwandlung der staatlichen Museen in öffentliche Einrichtungen kein Traum. Es ist der Weg, den der Louvre eingeschlagen hat, und er wäre eine natürliche Vollendung des Weges der Reform und der Autonomie. In Erwartung dieser möglichen zukünftigen Umwandlung wurden Ad-hoc-Lösungen für Zeitarbeitskräfte, Experten oder Berater gefunden. Leider sind die staatlichen Vorschriften für festangestellte Mitarbeiter in Bezug auf Auswahlverfahren immer noch sehr streng, was vor allem auf die Anforderungen der Ausgabenkontrolle zurückzuführen ist. Es wurden mehrere Versuche unternommen, Modelle mit größerer Flexibilität und Autonomie einzuführen, jedoch ohne Erfolg.

Und schließlich, von der rechtlichen Ebene zu einer eher kulturellen und sozialen Ebene: Könnte die finanzielle Autonomie dazu führen, dass der soziale Zweck, den eine öffentliche Einrichtung wie ein Museum verfolgen muss, zugunsten einer elitären Verwertung in Frage gestellt wird? Die Nachhaltigkeit eines solchen Managements hat zu einem deutlichen Anstieg der Eintrittspreise geführt, was dem europäischen Trend entspricht. Auf der anderen Seite stellt sich die Frage nach den Unterhaltskosten für Sammlungen, Räume und Einrichtungen. Abgesehen von den bereits vorgesehenen kostenlosen Bedingungen für Kinder und Jugendliche sowie den verschiedenen Tagen, an denen der Zugang für alle kostenlos ist, könnte eine Lösung darin bestehen, die festen Zugangskosten durch “flexible” Kosten zu ersetzen, die an das Einkommen und den Aufenthaltsstatus gekoppelt sind? Mit anderen Worten, sollte die mit der Autonomie verbundene Ermächtigung der Verwaltung nicht nur in Bezug auf die Ergebnisse in finanziellen und buchhalterischen Fragen verstanden werden, sondern auch im Hinblick auf die Aufrechterhaltung der Demokratisierung der Museumsmission?

Ich verstehe die Befürchtungen, aber sie scheinen mir weitgehend unbegründet zu sein. Zunächst einmal sollten wir uns daran erinnern, dass Museen gemeinnützige Einrichtungen sind und ihre Einnahmen daher nicht dazu bestimmt sind, Gewinne zu erzielen, sondern um Interventionen zu finanzieren und Kosten zu decken. Ich erinnere mich immer daran, was Martin Roth, der bekannte Direktor des Victoria and Albert Museum in London, 2014 auf einer Studientagung über Museen und die italienische Reform sagte: Museen sind gemeinnützig, aber sie müssen “wie ein Unternehmen” geführt werden. Und er führte das Beispiel an, wie die von seinem Museum organisierte Ausstellung über David Bowie die Planung anderer Ausstellungen ermöglichte, die von einem sehr begrenzten Publikum besucht wurden, weil sie als “Nische” betrachtet wurden. Darüber hinaus sind Maßnahmen zur Einbeziehung und Erweiterung der sozialen Schicht der an Museen und kulturellem Erbe interessierten Personen - um Massimo Severo Giannini zu zitieren - unabhängig von Organisationsmodellen und hängen von politischen Entscheidungen und der Gesamtfinanzierung ab. Im Gegenteil, autonome und besser organisierte Museumsinstitutionen sollten noch mehr dazu führen, dass Museen als “mächtige Institutionen” anerkannt werden, die sich der Erhaltung, Bildung, Forschung und Kommunikation widmen und die Entwicklung der Kultur fördern können. In dieser Hinsicht ist der Fall des Ägyptischen Museums besonders bemerkenswert: Es hat mehrere Jahre seit seiner Gründung gebraucht, aber heute ist es in jeder Hinsicht weltweit führend.

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